II SA/Po 1177/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku dla opiekuna; oddala skargę Decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), Prezydent Miasta K., działając w oparciu o przepis art. 1, art. 2, art. 10 ustawy z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), art. 17, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania G. L. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad mężem P. L. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów zasiłek dla opiekunów przysługuje w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W przedmiotowej sprawie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), mocą której przyznano G. L. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem, okres świadczeniowy został oznaczony od dnia (...) października 2012 r. do dnia (...) czerwca 2013 r. W tych okolicznościach faktycznych uznać należało, że decyzja z dnia (...) czerwca 2013 r. nie wygasła z mocy prawa, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni zasiłku dla opiekuna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. L., wyjaśniając, że od dnia (...) lipca 2013 r. odmawiano jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wskazując na swoją trudną sytuację życiową. Decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium podtrzymało w całości ocenę prawną dokonaną przez organu I instancji, wyjaśniając dodatkowo, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia (...) lipca 2013 r. do dnia (...) października 2014 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. L. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że zajmuje się mężem od 2006 r., kiedy to zrezygnowała z zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano jej dopiero w czerwcu 2013 r. na wniosek z października 2012 r. Następnie skarżąca przedstawiła trudną sytuację życiową, w jakiej się znajduje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Z informacji uzyskanych z Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (k. 17 akt sądowych), wynika, że skarżąca zwróciła się w dniu (...) stycznia 2015 r. o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy czym sprawa powyższa nie została jeszcze zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania G. L. zasiłku dla opiekunów w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że świadczenia rodzinne stanowią – obok uregulowań dotyczących pomocy społecznej – element systemu zabezpieczenia społecznego. Ich celem jest wspieranie osób i rodzin w sferze zaspokajania ich niezbędnych potrzeb, a przez to umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt P 3/05, OTK ZU 2005 Nr 10, poz. 115). Równocześnie regulacja składające się na system świadczeń rodzinnych określają formy pomocy rodzinie w związku z jej niekorzystną sytuacją, przesądzają, że świadczenia powyższe mają służyć ukierunkowaniu pomocy publicznej na realizację podstawowych funkcji rodziny obejmujących wychowanie, naukę i kształcenie dzieci oraz opiekę nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny. Nie ulega również wątpliwości, że każde ze świadczeń przewidzianych w rozdziale 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu – choć w nieco innym wymiarze – włączenie finansowej pomocy państwa w odniesieniu do osób wymagających stałej opieki. Podstawowym świadczeniem rodzinny jest świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Świadczenie powyższe jest przyznawane od dnia 01 maja 2004 r. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć przy tym należy, że przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były zmieniane, a co za tym idzie zmieniał się krąg jego adresatów. I tak, początkowo świadczenie powyższe było adresowane do rodziców niepełnosprawnego dziecka, którzy zrezygnowali z pracy lub nie podejmowali aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Poszerzenie kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego w kolejnych latach było związane z wykonaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK ZU 2008 Nr 6, poz. 107, z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, OTK ZU 2008 nr 6, poz. 109. W wyroku o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w ówczesnym brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, był niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Natomiast w wyroku o sygn. akt P 41/07 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (w badanym wówczas brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, był niezgodny m.in. z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw świadczenie pielęgnacyjne – co do zasady – było przyznawane matce, ojcu, osobom, na których zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciążył obowiązek alimentacyjny, oraz opiekunowi faktycznemu dziecka. W wypadku osoby innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, gdy nie było innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie była w stanie sprawować opieki. Osoba, nad którą była sprawowana opieka, mogła być zarówno dzieckiem, jak i osobą dorosłą, i nie musiała być członkiem rodziny osoby sprawującej opiekę (tak np. w sytuacji opiekuna faktycznego dziecka). Po spełnieniu przez osobę sprawującą opiekę warunków niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego oraz niepobierania świadczeń zastępujących dochody (art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a przez osobę wymagającą opieki warunku legitymowania się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas świadczenie było ustalane na okres do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia. Powyższy stan prawny trwał do dnia 01 grudnia 2013 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Celem zmian w zakresie świadczeń rodzinnych miało być zracjonalizowanie zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego przez dostosowanie rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa (Sejm RP VII kadencji, nr druku 724). Korekta zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01 stycznia 2013 r., dokonana powołaną powyżej ustawą zmieniającą, polegała przede wszystkim na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadzeniu do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego środka pomocowego, jakim był specjalny zasiłek opiekuńczy. Co istotne, w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw zastrzeżono, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych, przy czym wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie powyższego terminu (art. 11 ust. 3 powołanej powyżej ustawy). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 05 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, stwierdził niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosząc, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć sama w sobie nie uzasadniała znoszenia praw słusznie nabytych. Trybunał Konstytucyjny dodał, że ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela oraz, że nie zabezpieczono w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne. Równocześnie, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zrealizowanie przedmiotowego wyroku wymagało zmiany prawa. Podkreślono przy tym, że sam wyrok nie stworzył ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie dawał podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca zrealizował wskazania zawarte w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05 grudnia 2013 r. ustawą z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która stosownie do treści art. 1 określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2252) nowe świadczenie – zasiłek dla opiekuna – miał przysługiwać zarówno za okresy od dnia 01 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie projektowanej ustawy, jak i od dnia wejścia w życie ustawy – na przyszłość – jeżeli osoba będzie spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku dla opiekuna jest jednak okoliczność, o jakiej mowa w art. art. 2 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów zasiłek dla opiekunów , a więc powstanie sytuacji, gdzie decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca, na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), korzystała ze świadczenia pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem, w okresie świadczeniowym od dnia (...) października 2012 r. do dnia (...) czerwca 2013 r. Decyzja z dnia (...) czerwca 2013 r. nie wygasła jednak z mocy prawa, co powoduje, że niespełniona została podstawowa przesłanka przyznania skarżącej zasiłku dla opiekunów, o jakiej mowa w art. art. 2 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Tym samym uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, a skargę należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w ramach prowadzonego postępowania niedopuszczalne było kontrolowanie działań organów administracji zarówno w zakresie prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), jak i prawidłowości innych postępowań dotyczących skarżącej, a odnoszących się do przyznania jej jednego ze świadczeń związanych z rezygnacją z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Marginalnie należy jednak podkreślić, że w ramach prowadzonych postępowań zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, na organach administracji publicznej spoczywa wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek informacyjny, który nie sprowadza się jedynie do konieczności informowania o prawach i obowiązkach aktualnego postępowania ale i potencjalnego postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 01 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 946/09, Baza NSA). W omawianych sprawach organy administracji publicznej mają bowiem szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony – często osoby proste, nieporadne w kontakcie z administracją – nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Oznacza to, że skarżąca ma prawo oczekiwać, iż w ramach prowadzonych lub też przyszłych postępowań, organy pomocy społecznej będą służyły jej wszelką pomocą w celu skorzystania przez nią z jednego ze świadczeń przewidzianych przepisami ustawy.