II SA/Po 120/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. D. i D. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), wstrzymał inwestorom Pawłowi i D. D. roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości K., gmina C. o część o wymiarach w planie 5,50 m x 3,06 m oraz 1,36 m x 4,20 m usytuowaną na działkach nr [...] i [...] (pkt 1), poinformował inwestorów o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację wskazanej w punkcie 1 rozbudowy (pkt 2) oraz poinformował inwestorów o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego (pkt 3). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 9 czerwca 2023 r. wpłynął do niego wniosek L. D. o kontrolę nieruchomości stanowiącej współwłasność, a oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] w K. ze względu na prowadzone prace budowlane. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2023 r. ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest obiekt budowlany pełniący funkcję szklarni, o konstrukcji stalowej wypełnionej szkłem, z dachem z poliwęglanu. Obiekt został pierwotnie zrealizowany w latach 70-tych ubiegłego wieku. Obecnie P. i D. D. dokonali częściowej rozbiórki istniejącej szklarni oraz wykonali mury oporowe wraz ze schodami i wylewką w celu wykonania docelowo na powstałej konstrukcji szklarni. Wymiary niecki wynoszą 5,50 m x 3,06 m, natomiast wymiary schodów wynoszą 1,36 m x 4,20 m. Roboty budowlane zostały wykonane w czerwcu 2023 r. bez stosownych pozwoleń. L. D. oświadczył, że roboty były wykonane bez jego zgody. Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono. Zdaniem organu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opisane w protokole kontroli roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], obręb K.. Fundamenty (niecka) wraz ze schodami nie stanowią samodzielnego obiektu budowlanego lecz są konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązane z budynkiem mieszkalnym. W takiej sytuacji uzasadnionym jest stanowisko, że inwestycja ta powiększa powierzchnię tego budynku, co w konsekwencji musi prowadzić do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy. Z akt sprawy wynika przy tym, że sporna rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej w czerwcu 2023 r. W przypadku zaś stwierdzenia rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego przeprowadza na podstawie przepisów Prawa budowlanego postępowanie administracyjne. W zażaleniu z dnia 24 listopada 2023 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 8 i art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 10 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż czynności podejmowane przez inwestorów stanowią roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego. Podjęte działania miały na celu co najwyżej przebudowę istniejącej już szklarni. Budynek szklarni posiada własną, oddzielną konstrukcję i nie jest połączony żadnym wejściem z budynkiem mieszkalnym. Nie jest on zatem - pomimo tego co twierdzi organ I instancji - konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązany z budynkiem mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości. Dokonując klasyfikacji szklarni zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej: "R.w.t.b.") należy uznać ją za budynek gospodarczy. Właściwym wydaje się więc zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Odwołujący wskazał także, że organ I instancji nie wysłuchał wszystkich stron postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 grudnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie "budowa" zostało przy tym określone w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie utrwalił się przy tym pogląd, zgodnie z którym pojęcie zwiększenia kubatury użyte w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem potocznym, jako zmianę co do objętości bryły budynku, domknięcie bryłą budynku otwartej przestrzeni niewydzielonej do tej pory za pomocą żadnych przegród budowlanych. Dalej, Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia rozbudowy jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże parametry charakterystyczne pozostają niezmienione. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. W tej sytuacji nie można zgodzić się z odwołującym, iż wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę szklarni, która znajdowała się na poziomie budynku mieszkalnego, a obecnie wykonane zostały fundamenty zagłębione na około 0,90 m wraz z murem o szerokości około 0,30 m, a także z obydwu stron dobudowano schody o wym. 1,36 m x 4,20 m. Sporna rozbudowa nie jest także samodzielna, albowiem zarówno funkcjonalnie jak i konstrukcyjne powiązana jest z istniejącym budynkiem mieszkalnym, co zmienia charakterystyczne paramenty budynku, w tym kubaturę i powierzchnię zabudowy. Wykonane roboty prawidłowo zostały więc zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego, ponieważ ingerują w istniejący budynek mieszkalny, prowadząc do powiększenia jego bryły wskutek zmiany jego charakterystycznych parametrów (kubatury, powierzchni zabudowy, długości, szerokości, wysokości), co w istocie prowadzi do rozbudowy istniejącego budynku. Z uwagi na fakt, że rozbudowa nie jest ujęta w katalogu robót zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowlę określonych w art. 29-31 Prawa budowlanego, do jej budowy wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, pozwolenie na wykonane roboty budowlane nie zostało wydane. Skoro natomiast inwestor nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to organ I instancji zasadnie w niniejszym przypadku wdrożył postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie umożliwia rozpoczęcie procedury legalizacji samowoli budowlanej. Wniesienie wniosku przez inwestora spowoduje rozpoczęcie procedury legalizacyjnej, w trakcie której organ I instancji zbada, czy przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego mogą zostać zalegalizowany, czy też nie. Zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego niezłożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki samowolnych robót budowlanych wykonanych z naruszeniem przepisów. Niezasadnie więc odwołujący wskazuje, że jest zobowiązany do złożenia wniosku o legalizację, albowiem legalizacja jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy byli obecni podczas przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ I instancji, o czym świadczy ich podpis na protokole z przeprowadzonej kontroli, a także byli zawiadomieni o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem odwołujący nie wykazał jakich czynności nie mógł on dokonać, bądź jakich dowodów nie mógł zawnioskować wskutek naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego także zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. jest nieuzasadniony, bowiem skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał i wyjaśnił dlaczego uznał, że wykonane roboty budowlane stanowią w jego ocenie samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego, natomiast inwestor nie przedłożył żadnych wniosków dowodowych. W skardze z dnia 2 lutego 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. D. i D. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżących według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 77 § 1 i 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest wydanie przez organ odwoławczy takiego rozstrzygnięcia, z którego nie wynika, by przeprowadził on na nowo postępowania co do meritum sprawy, bądź oparł się w istocie wyłącznie na ustaleniach organu I instancji. Taka sytuacja zaistniała natomiast w niniejszej sprawie, gdyż organ odwoławczy rozstrzygając sprawę odwołał się jedynie do ustaleń organu I instancji, w całości je popierając. Z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika, aby prowadził on postępowanie wyjaśniające. Dalej skarżący podkreślili, że biorąc pod uwagę stan techniczny budynku gospodarczego, którego dotyczy spór i jego dotychczasowe przeznaczenie, nie sposób stwierdzić, że odbudowa, której chcą dokonać skarżący, celem przywrócenia budynku gospodarczego do stanu umożliwiającego jego dalsze użytkowanie stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Budynek gospodarczy skarżących nie jest podłączony do wody, prądu, gazu, czy też kanalizacji. Nie jest on również w jakikolwiek funkcjonalny sposób połączony z istniejącym na nieruchomości wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym oraz odbudowywanym budynkiem gospodarczym nie została i nie zostanie w żaden sposób zapewniona komunikacja umożliwiająca przejście z i do budynku mieszkalnego. W spornym budynku nie doszło do wykonania ścian stanowiących przegrody budowlane wydzielające obiekt z przestrzeni budynku mieszkalnego ani też nie doszło do wykonania dachu w budynku gospodarczym. Skarżący podejmując prace polegające na odbudowie budynku gospodarczego działali w dobrej wierze. Chcieli oni odtworzyć istniejącą od lat 70. ubiegłego wieku szklarnię po to, aby nie stanowiła ona żadnego zagrożenia z uwagi na zniszczenia spowodowane upływem czasu. Stan techniczny istniejącej w ówczesnym czasie szklarni nie pozwalał na bezpieczne jej używanie. Prace podjęte zostały przez skarżących jedynie na obszarze, na którym istniał już budynek gospodarczy, wobec czego wątpliwym wydaje się prawidłowość uznania przez organ jak i organ I instancji, iż doszło w jakimkolwiek stopniu do rozbudowy. Biorąc pod uwagę rodzaj podjętych przez skarżących prac organy powinny rozważyć zakwalifikowanie ich jako odbudowy, bowiem rozebranie, a następnie odtworzenie, wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. W przedmiotowej sprawie skarżący podjęli się odbudowy właśnie budynku gospodarczego. Zdaniem skarżących jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem organu odwoławczego byłoby uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Oś sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zasadnie wstrzymał inwestorom P. i D. D. roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości K., gmina C., o część o wymiarach w planie 5,50 m x 3,06 m oraz 1,36 m x 4,20 m, usytuowaną na działkach nr [...] i [...], a także poinformował inwestorów o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego wniosku o legalizację tej rozbudowy oraz o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), w brzmieniu już po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. Należy podkreślić, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, która przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności, czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji dokonał kontroli na działkach nr [...], [...] i [...] w K. przy ul. [...] na wniosek L. D., współwłaściciela działki nr [...]. Na działkach znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny z przylegającą do niego szklarnią oraz fundamentami (niecką) zagłębionymi na ok. 0,90 m wraz z murem o szerokości ok. 0,30 m (wymiary 5,50 x 3,06 m), a także dobudowanymi schodami o wymiarach 1,36 m x 4,20 m. Szklarnia jest obiektem o konstrukcji stalowej wypełnionej szkłem i posiada dach z poliwęglanu. Podczas kontroli ustalono, że P. i D. D. w 2023 r. dokonali częściowej rozbiórki istniejącej szklarni oraz wykonali mury oporowe wraz ze schodami i wylewką. Na wykonane roboty budowlane nie uzyskano stosownego pozwolenia (k. [...] i [...] akt adm. organu I instancji). Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, która obrazuje stan techniczny pozostałej na działce części szklarni oraz wykonane roboty budowlane. Inwestorzy przy styku budynku z gruntem wykopali dół w ziemi, wybudowali mury oporowe i w powstałym w ten sposób zagłębieniu została zrobiona wylewka. Do zagłębienia prowadzą schody. W elewacji budynku wielorodzinnego w części stykającej się z wykonywanymi pracami widoczny jest wyraźny otwór drzwiowy, który w dniu kontroli był do połowy przesłonięty cegłami (od poziomu wykopanego dołu do poziomu gruntu sprzed wykopu), a na wysokości pierwotnej wysokości gruntu (sprzed dokonania wykopu) w miejsce wykutego otworu drzwiowego wstawiono okno (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji). W tak ustalonym stanie faktycznym organy rozstrzygające w sprawie uznały, że inwestorzy dokonują rozbudowy znajdującego się na działce budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działach nr [...] i [...] w ramach samowoli budowlanej i na wykonywanie tych prac konieczne jest legitymowanie się pozwoleniem na budowę. Skarżący wskazują natomiast, że dokonują odbudowy częściowo rozebranej szklarni, z przeznaczeniem na budynek gospodarczy. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym rację w tym sporze należało przyznać organom nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie inwestorzy rozpoczęli prace polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o dodatkową część, która jest funkcjonalnie połączona z budynkiem poprzez znajdujący się w ścianie budynku otwór drzwiowy prowadzący bezpośrednio do tego obiektu, nie zaś – jak twierdzą inwestorzy – z odbudową szklarni tak, aby nie stanowiła zagrożenia dla zdrowia i życia osób, tym bardziej, że rozebrano jedynie część istniejącej szklarni, pozostawiając część w dotychczasowym stanie technicznym. Roboty polegające na wykonaniu wykopu na głębokość 0,90 m, postawieniu murów oporowych, wykonaniu wylewki i doprowadzeniu do tak powstałego zagłębienia schodów, które to zagłębienie bezpośrednio przylega swoją dłuższą częścią do ściany budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], należy uznać za roboty polegające na faktycznej rozbudowie budynku mieszkalnego, tym bardziej, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, m.in. z załączonych fotografii, przedmiotowa niecka dobudowana bezpośrednio do ściany budynku mieszkalnego, jest z nim związana funkcjonalnie, gdyż prowadzi do niej bezpośrednio otwór drzwiowy z budynku mieszkalnego, nawet jeśli w dniu kontroli był on częściowo przesłonięty. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak przy tym wynika z art. 3 pkt 7a tej ustawy, przez przebudowę należy z kolei rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Choć przy tym Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia rozbudowy, to jednak – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że rozbudowa obiektu prowadzi zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże parametry charakterystyczne pozostają niezmienione. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz, taras lub ganek. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Ke 124/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r. II SA/Bd 398/08). Podkreślenia wymaga, że roboty będące przedmiotem niniejszego postępowania doprowadziły do zmiany parametrów użytkowanych znajdującego się na działkach budynku mieszalnego poprzez zwiększenie kubatury o powierzchnię dobudowywanego obiektu, a w konsekwencji także kubatury budynku. Fakt, że wykonana zabudowa nie jest pełna (brak ścian powyżej poziomu terenu) nie ma wpływu na zajęte stanowisko. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wymagają, aby za zmiany polegające na zwiększeniu kubatury obiektu budowlanego można uznawać jedynie zmiany, w wyniku których nastąpiło całkowite zamknięcie przestrzeni wokół, nad czy pod obiektem budowlanym - decydujące w tej kwestii jest natomiast ustalenie, że dokonane zmiany doprowadziły do zmiany kubatury jako jednego z parametrów użytkowych. Okoliczność istnienia bezpośredniego wejścia z budynku mieszkalnego do części rozbudowanej świadczy natomiast o powiązaniu funkcjonalnym i niejako zintegrowaniu rozbudowy z budynkiem mieszkalnym. Jednak najistotniejsze jest, że wskutek rozbudowy dokonanej wzdłuż ściany bocznej budynku mieszkalnego zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny po rozbudowie posiada zwiększoną powierzchnię w rzucie poziomym i większa kubaturę. Zdaniem Sądu zasadnie organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały więc wykonane prace jako rozbudowę i zasadnie uznały, że na przedmiotowe prace wymagane było pozwolenie na budowę. Ta okoliczność generowała po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postępowania regulowanego przepisem art. 48 Prawa budowlanego, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi spornych prac budowlanych nie można było zakwalifikować w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, albowiem dotyczy on jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną. Zdaniem Sądu nie było także podstaw, aby zakwalifikować je w oparciu o powołany w odwołaniu art. 29 ust. 2 pkt 8, albowiem dotyczy on gospodarczych obiektów budowlanych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że rozstrzygające sprawę organy administracji dokonały ustalenia wszystkich istotnych dla jej rozpatrzenia okoliczności faktycznych, co odpowiada obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 K.p.a., jest kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi organ odwoławczy się kierował, a prawidłowość zastosowania przepisów prawa nie budzi wątpliwości Sądu. W uzasadnieniu tym odniesiono się także do zarzutów odwołania. Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja, w której organ odwoławczy ograniczyłby się jedynie do powielenia stanowiska organu I instancji bez szczegółowego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia i bez jednoczesnego odniesienia się do zarzutów odwołania, co stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 K.p.a. oraz pozostawałoby w sprzeczności z art. 8 ust. 1 K.p.a. Skarga stanowi jedynie polemikę z prawną kwalifikacją przedmiotowej samowoli budowlanej, natomiast Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko organów uzasadnione ustalonymi okolicznościami sprawy i poparte zebranym materiałem, którego wartości dowodowej w skardze skutecznie nie podważono. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.