II SA/Po 121/23

Dnia 22 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi G. I. na decyzję Wojewody z dnia 18 stycznia 2023 Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. I. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 18 stycznia 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...], w której Starosta wniósł sprzeciw od złożonego zgłoszenia przez inwestora w sprawie budowy [...] garaży blaszanych przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Dnia 28 października 2022 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie inwestora o zamiarze budowy [...] garaży blaszanych na działce nr ew. [...] (o pow. 16.420 m2) w [...]. Każdy z garaży ma mieć wymiary 5 m x 6 m (30 m2 każdy). Inwestor dołączył załącznik w postaci szkicu ulokowania swojej inwestycji. Decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...] Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez inwestora. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie budowa [...] garaży blaszanych będzie wymagała jednak pozwolenia na budowę. Jest to spowodowane faktem, że wbrew temu, co wskazano w zgłoszeniu, garaże te nie będą miały charakteru wolno stojącego. Według mapki, dołączonej do zgłoszenia, garaże będą ulokowane w dwóch zespołach, tj. 1-[...] oraz 11-[...]. Garaże te będą do siebie przylegać ścianami bocznymi, a więc będą stanowiły jedną całość, co w świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b.") wymaga pozwolenia na budowę. Inwestor złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzja została zaskarżona w całości z uwagi na naruszenie, zdaniem inwestora, przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez wydanie jej i błędne stwierdzenie, że planowana inwestycja będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkowało sprzeciwem ze strony organu, podczas gdy realizacja inwestycji zgodnie z przepisami nie będzie wymagać pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu odwołania inwestor wskazał, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, planowana przez niego inwestycja będzie spełniać wymagania z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. Według niego, każdy garaż będzie samodzielną konstrukcją, dlatego nie zgadza się z poglądem Starosty, że garaże będą przylegały do siebie całą długością ścian i dachów. Do odwołania dołączono opinię prawną, z której wynika, że inwestor ma rację. Decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r., nr [...]. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda jeszcze raz opisał inwestycję. Stwierdził, że do wniosku nie dołączono szkiców, ani rysunków przedstawiających rzuty planowanych obiektów, w tym widoków ze zwymiarowaną wysokością budynku oraz zaznaczonymi wjazdami i wrotami garażowymi. Z wniosku wynika, że po prostu są to wolnostojące garaże. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. garaże o powierzchni do 35 m2 z zastrzeżeniem, że na każde 500 m2 mogą być zrealizowane dwa garaże, korzystają ze zwolnienia z obowiązku przedstawienia pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia zamiaru budowy. Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że zgrupowanie garaży w dwóch zespołach wyklucza to, że każdy z tych [...] garaży będzie obiektem wolno stojącym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepisy prawa nie definiują tego, co znaczy wolno stojący. Należało zatem, zdaniem organu, odwołać się do definicji słownikowej. Uznano zatem, że "wolny" to nieskrępowany, niczym nieograniczony, nikomu niepodporządkowany. Budynek wolno stojący to taki budynek, zdaniem organu II instancji, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony, zapewniona jest komunikacja wokół tego budynku, jak również dostęp do światła naturalnego. Faktu tego nie zmienia również to, że budynek ma osobne fundamenty, czy też istnieje dylatacja. Dylatacja jest stosowana w zabudowie bliźniaczej, czy też szeregowej. Nie wpływa to, zdaniem organu odwoławczego, na pojęcie wolno stojący. Wojewoda twierdzi, że projektowane garaże będą tak blisko siebie, że nie będzie mowy o ich samodzielności konstrukcyjnej. Dzięki dylatacjom będą to budynki odrębne, ale nie wolno stojące. Inwestor nie wykazał, według Wojewody, że będzie zapewniony dostęp do każdego z tych garaży od każdej ze stron. Z dołączonej mapy wynika wręcz przeciwny wniosek. Są dwa zespoły garażowe, w których dachy stanowią jedną całość. Wojewoda zwrócił uwagę, że inwestor powinien posiadać decyzję o warunkach zabudowy, a z dokumentacji dowodowej nie wynika, aby inwestor taką decyzję posiadał. Skarżący, działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika – radcy prawnego – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zakwestionował decyzję organu II instancji w całości, podnosząc tożsamy zarzut jak w odwołaniu. W oparciu o tenże zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzję Starosty oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił własne rozumowanie pojęcia "wolno stojący". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że wolno stojącym budynkiem będzie taki, który nie wykorzystuje fundamentu, ścian, ani dachu sąsiedniego budynku. Zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest omawianie tego, czy pomiędzy poszczególnymi garażami będzie przerwa dylatacyjna. Skarżący uważa, że wielkość "przerwy" między budynkami nie ma znaczenia, jeżeli nie ma żadnego powiązania konstrukcyjnego pomiędzy garażem a elementami innego garażu. Wypełnienie przerwy dylatacyjnej nie sprawia, że garaż nie ma charakteru wolno stojącego. Wojewoda złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, które zostało zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Zarządzeniem z dnia 19 maja 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2023 r. Z przyczyn losowych, posiedzenie niejawne obyła się dzień wcześniej, tj. 22 czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy [...] blaszanych garaży. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy p.b. Skarżący zaplanował realizację [...] blaszanych garaży na swojej działce. Starosta wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, gdyż, jego zdaniem, garaże nie będą miały charakteru wolno stojącego. Ten punkt widzenia podziela Wojewoda, czego z kolei skarżący nie akceptuje. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu organów. Postępowanie administracyjne, jakie wywołało zgłoszenie dokonane przez skarżącego, jest w pełni autonomicznym postępowaniem zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej (zob. T. Bąkowski, W sprawie "milczącej zgody organu", "Państwo i Prawo" 2010, z. 3, s. 110, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 482). Jest to dość specyficzne postępowanie, gdyż załatwia się je poprzez wyrażenie milczącej zgody albo poprzez wniesienie sprzeciwu, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Tak czy inaczej, organ administracji architektoniczno-budowlanej, który ma za zadanie ocenić, czy planowana inwestycja spełnia wymagania określone przepisami p.b., dla właściwej kwalifikacji inwestycji, z uwagi na konieczność podjęcia właściwej reakcji w myśl art. 30 ust. 6 p.b., musi prowadzić postępowanie administracyjne, w tym postępowanie wyjaśniające. Skarżący zaplanował [...] blaszanych garaży o powierzchni 30 m2 każdy. Skarżący uważa, że spełnił hipotezę normy prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. i nie musi on uzyskać pozwolenia na budowę dla realizacji swojej inwestycji. Powołany przepis stanowi: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Skarżący dołączył do swojego wniosku mapę, na której wskazał układ zespołów garażowych, które jego zdaniem, są wolno stojące. Istotą sporu zaistniałego między skarżącym a Wojewodą jest to, czy zaplanowane przez inwestora obiekty budowlane mają charakter wolno stojący. Zdaniem organów i Sądu w składzie orzekającym, nie będą to budynki wolno stojące. O braku tej cechy świadczy chociażby fakt, że skarżący przedstawił na mapie sposób ulokowania garaży. Przedstawił bowiem na mapie, pierwotnie wykorzystywanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych zrealizowanych na tej samej działce, dwa ciągi garaży. O tym, że mapa służyła do celów projektowych świadczy notatka zawarta w prawym dolnym rogu – "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą oraz architekturą budynek nr 2" (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Skarżący już wcześniej zamierzał posadowić zespoły [...] garaży blaszanych. Na przedmiotowej mapie już uprzednio wskazano zamiar posadowienia [...] garaży. Jednakże, wykorzystując tę mapę na potrzeby zgłoszenia zamiaru budowy tych garaży, a więc w postępowaniu administracyjnym, które jest obecnie przedmiotem oceny przez tut. Sąd, skarżący nie zaznaczył (konsekwentnie), że zamierza działać dalej według swojego pierwotnego planu i zaznaczył jedynie dwa zespoły garaży. Uczynił to poprzez wskazanie czerwonych obwodów tychże zespołów. Zarówno Starosta jak i Wojewoda zasadnie nie mieli wątpliwości dotyczących sposobu ulokowania garaży, co w konsekwencji nie wymagało wzywania skarżącego do składania wyjaśnień, i uznali, że zamiarem skarżącego jest lokalizacja zespołów garaży, w których poszczególne garaże graniczą ze sobą ścianami bocznymi, a także są połączone jednym wspólnym dachem. Gdyby uznać, że skarżący działa konsekwentnie, powinien wskazać na przedstawionej mapie granice pomiędzy poszczególnymi garażami dla zapewnienia organu I instancji, że są to obiekty wolno stojące. Dla przykładu, skarżący powinien czerwoną linią oddzielić garaż nr [...] i nr [...]. Pogląd Sądu potwierdza fakt, że te garaże zostały już zrealizowane, co wynika z Systemu Informacji Przestrzennej dla powiatu [...] (dostępnego na stronie: https://[...].e-mapa.net/). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska skarżącego, że zaprojektował garaże wolno stojące. Przerwy dylatacyjne między garażami świadczą o tym, iż pozostają one ze sobą w związku konstrukcyjnym. Garaże tworzą bowiem w ten sposób jedną zwartą bryłę, a więc są powiązane ze sobą dodatkowo konstrukcją dachową. Garaż nie jest więc samodzielnym obiektem pod względem konstrukcyjnym, ponieważ dla swojego istnienia w przestrzeni wykorzystuje chociażby konstrukcję dachową. Zastosowanie dylatacji nie oznacza, że w wyniku takiego rozwiązania technicznego można w ogóle mówić o budynku garażowym jako "wolno stojącym". Dylatacje są bowiem stosowane w obrębie jednego obiektu budowlanego, zabudowy bliźniaczej, czy też szeregowej, co jednak nie wyczerpuje pojęcia budynku "wolno stojącego". Nie jest to więc charakterystyczny wyróżnik dla zabudowy "wolno stojącej". Sąd w świetle niepodważonego przez skarżącego stanu faktycznego sprawy miał pełne podstawy, aby uznać, że połączone ze sobą garaże (przez bezpośrednie przyleganie i wykorzystanie wspólnego dachu) nie są "wolno stojącymi" budynkami garażowymi. "Wolno stojące" budynki to budynki samodzielne w sensie konstrukcyjno-budowlanym i funkcjonalnym (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3053/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwana dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Budynkiem wolno stojącym jest obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2535/18, dostępny w CBOSA). Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, dylatacja nie jest elementem konstrukcyjnym świadczącym o tym, że budynek ma charakter wolno stojący. "Reasumując tę część rozważań, w zaistniałym stanie faktycznym nie sposób uznać, że mamy do czynienia z garażem wolno stojącym, bowiem obiekt został dobudowany do innego obiektu, zaś przestrzeń pomiędzy garażami została także zabudowana." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 651/22, dostępny w CBOSA). Podobnie uważa Naczelny Sąd Administracyjny: "(...) zastosowanie rozwiązania technicznego w postaci dylatacji nie jest oczywistym wyróżnikiem »odrębności« budynku. Zastosowanie dylatacji nie oznacza, że w wyniku takiego rozwiązania technicznego można w ogóle mówić o budynku jako »wolno stojącym«. Nie jest to charakterystyczny wyróżnik dla zabudowy »wolno stojącej«. To rozwiązanie umożliwia zachowanie przestrzennie jednej wartej bryły." (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 557/20, dostępny w CBOSA). Należy zauważyć w niniejszej sprawie, że zespoły garażowe, tj. garaże 1-[...] oraz 11-[...], są połączone ze sobą za pomocą dylatacji, a przede wszystkim konstrukcją dachową. Wniosek ten Sąd formułuje na podstawie mapy dołączonej do zgłoszenia. Skoro skarżący zaznaczył de facto jeden wielki zespół garażowy i odrębnie drugi, nie wskazując jednocześnie granic pomiędzy poszczególnymi garażami, należy przyjąć, że stanowią one jedną wielką bryłę, a dach jest wspólny dla całej konstrukcji. Jednolitość dachu potwierdza nawet rzut ujawniony w Systemie Informacji Przestrzennej dla powiatu wągrowieckiego. Nie można zatem stwierdzić, że garaże te mają charakter wolno stojący, ponieważ nie są one samodzielne konstrukcyjnie. Dostęp do każdego z garażu (każdej jego ściany) nie jest swobodny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2345/16, dostępny w CBOSA). Skarżący chcąc przekonać Starostę, że ma zamiar zrealizować [...] garaży, powinien każdy z nich osobno zaznaczyć na mapie. Nieprzekonujące jest to, że na załączonej do wniosku mapie zostały uprzednio zaznaczone, gdyż jest to mapa wykorzystywana do innych celów i nie powstała ona w związku z niniejszym postępowaniem. Odnosząc się bezpośrednio do skargi i jej zarzutów, należy stwierdzić ich niezasadność. Zamiar realizacji dwóch zespołów garażowych doprowadził organy administracji architektoniczno-budowlanej do zasadnego przekonania, że nie ziściła się hipoteza normy prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b., a skarżący jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Metraż tych garaży wskazuje na znaczne przekroczenie progu wskazanego w powołanym w poprzednim zdaniu przepisie. Dylatacje pomiędzy garażami oraz konstrukcja dachowa przesądzają o tym, że garaże nie są samodzielnymi obiektami budowlanymi. Organ I instancji zasadnie zastosował przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., a Wojewoda prawidłowo utrzymał w mocy tę decyzję. Należy zgodzić się ze skarżącym, że obiekt wolno stojący to taki, który nie wykorzystuje żadnego elementu konstrukcyjnego do tego, aby samodzielnie funkcjonować w przestrzeni. W niniejszej sprawie nie ma podstaw, aby stwierdzić, że każdy z [...] garaży jest obiektem samodzielnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi i jej zarzutów. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.