II SA/Po 1239/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Pismem dnia 29 listopada 2011 r. R. M. reprezentowany przez J. K. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu egzekucyjnego znak: [...] z dnia [...] 2011 r. Strona zarzuciła następujące naruszenia prawa: - art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. polegające na nie wskazaniu konkretnego środka egzekucyjnego (powinno się wskazać środek egzekucyjny, gdy sprawa dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. takiego jak w przedmiotowej sprawie), - art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, - art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka (wszystkich na raz), - art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na niespełnieniu wymogów określonych w art. 27 przedmiotowej ustawy polegające na nie wskazaniu konkretnego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Zdaniem organu egzekucyjnego podnoszona niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest w żadnym przypadku uzasadniona. Określony w decyzji oraz powtórzony w tytule wykonawczym obowiązek wykonania stosunkowo prostych robót budowlanych jest wykonalny. Brak możliwości wejścia na teren sąsiada i możliwość wykonania prac z własnego terenu został rozstrzygnięty decyzją Starosty O. z dnia [...] 2011 r. znak [...] , która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. znak [...]. Z obu decyzji nie wynika niewykonalność obowiązku Dalej organ wskazał, iż zarzut braku wskazania konkretnego środka egzekucyjnego jest chybiony albowiem przepis art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy wniosku o wszczęcie egzekucji, a nie tytułu wykonawczego. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 tej ustawy - brak wskazania konkretnego środka egzekucyjnego. Przepis ten odsyła do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i powinien być łącznie z nim odczytywany. Odnosząc się do ostatniego zarzutu organ stwierdził, iż skarżącemu prawdopodobnie chodzi o § 1 pkt 11 tegoż przepisu, który jednak dotyczy środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Tymczasem na stronie ciąży obowiązek o charakterze niepieniężnym co czyni zarzut strony bezzasadnym. Także zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka jest nieuzasadniony ponieważ doręczenie tytułu egzekucyjnego nie może przesądzać o zastosowaniu wszystkich środków egzekucyjnych, a w świetle art. 27 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazanie środka egzekucyjnego dotyczy tylko egzekucji należności pieniężnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. M.. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do podniesionego zarzutów niewskazania konkretnego środka egzekucyjnego i zbytniej uciążliwości środków egzekucyjnych organ wyjaśnił, że stosowny środek egzekucyjny zostanie określony w odrębnym postanowieniu, a więc w chwili obecnej nie można mówić czy jest on zbyt uciążliwy dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym wynikającym z przepisów prawa budowlanego środkiem przymusu jest grzywna (art. 121 § 4) nakładana jednorazowo, lub zastępcze wykonanie. Rodzaj przymuszenia zostanie określony, w odrębnym postanowieniu. W ocenie organu nie ma też mowy o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nakazane roboty budowlane zobowiązani mogą wykonać od strony własnej działki co niewątpliwie będzie wiązało się z czasowym wyłączeniem z użytkowania pomieszczeń przylegających od ściany południowej. Zdaniem organu podnoszony zarzut braku wyboru środka egzekucyjnego poprzez nieskreślenie wymienionych środków przymusu określonych w punkcie G tytułu wykonawczego nie ma istotnego wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego skoro taki środek zostanie określony stosownym postanowieniem. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. M. reprezentowany przez r.pr. G. W.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a oraz powtórzył zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego wyrażone w piśmie z dnia 29 listopada 2012 r. W ocenie skarżącego brak wyboru środka egzekucyjnego powoduje, iż tytuł wykonawczy nie odpowiada prawu. Wprawdzie przepis art. 27 § 1 pkt 11 ustawy o podstępowaniu egzekucyjnym w administracji nakazuje, aby w tytule wykonawczym wskazać środki egzekucyjne stosowane tylko w egzekucji należności pieniężnych, a niniejsza sprawa dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, to należy zauważyć, że przepis art. 28 zd. drugie tej ustawy stanowi, że wierzyciel powinien jednak wskazać środek egzekucyjny, gdy wniosek dotyczy egzekucji o charakterze niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie toczyło się z urzędu, bowiem wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. W tej zaś sytuacji wierzyciel powinien był przystępując do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego wskazać środek egzekucyjny (art. 26 § 4 w zw. z art. 28 zd. drugie ustawy o podstępowaniu egzekucyjnym w administracji). Dalej strona podniosła, iż artykuł 33 pkt 5 ustawy o podstępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość zgłoszenia zarzutu, gdy obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny. W przedmiotowej sprawie niewykonalność zaistniała po wydaniu decyzji - ani sąsiad, ani Starosta O. nie umożliwili wejścia na sąsiednia działkę - a tylko wtedy może być wykonana decyzja z [...] 2011r. Oznacza to, że organ powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o podstępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przedmiotowej sprawie zarzut niewykonalności nie ma tylko charakteru przesłanki technicznej - niewykonalności z powodu trudności lub braku możliwości technicznych. Należy zauważyć, że można egzekwować tylko obowiązek, który da się wykonać, nie można zaś egzekwować obowiązku takiego, który jest co prawda zgodny z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, lecz niemożliwego z uwagi na uwarunkowania natury prawno-technicznej. Nie jest możliwe wykonanie ostatecznej decyzji PINB w O. nakazującej skarżącemu wykonanie określonych robót bez wchodzenia na teren sąsiedniej działki. Nie da się przemurować, a następnie otynkować i pomalować ściany zewnętrznej od środka. Nie ma innej możliwości naprawy pęknięcia ściany jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Strona wskazała nadto, iż stosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego jest obowiązkiem organów egzekucyjnych, wynikającym z ogólnej zasady obowiązującej w postępowaniu egzekucyjnym. Nie można zatem uznać, aby stosowanie wszystkich środków naraz było jak najmniej uciążliwe. Ponadto prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego ma niezwykle istotne znaczenie, ponieważ nie ma możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wadliwego. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. IV SA/Po 1060/11. Postanowieniem z dna 21 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie. Wojewódźki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie Skarga nie mogła zostać uwzględniona bowiem takie wady i uchybienia nie występują. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia Wielkopolskiego o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Poznaniu z dnia [...] 2012 r. zapadłego w kwestii uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy kontrola decyzji podlegającej wykonaniu w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art. 29 ust. 1 tej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 15 powinno być poprzedzone wezwaniem zobowiązanego (upomnienie) do wykonania obowiązku. Doręczenie upomnienia jest czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które może mieć miejsce po upływie 7 dniu od doręczenia upomnienia i wymaga wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego spełniającego wymogi określone w art. 27 ustawy, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) oraz doręczenia go zobowiązanemu, stosownie do art. 26 § 5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym w dniu 21 października 2011 r. wysłał zobowiązanym tj. R. i K. małż. M. upomnienie z dnia 21 listopada 2011 r. (doręczone 24 października 2011 r.), a następnie w dniu 26 listopada 2011 r. doręczył zobowiązanym tytuł wykonawczy o nr [...]. R. M. korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 122 § 3 u.p.e.a. wniósł zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego podnosząc w pierwszej kolejności, iż doszło do naruszenia prawa poprzez niewskazanie konkretnego środka egzekucyjnego. Zdaniem Sądu organy egzekucyjne słusznie uznały ten zarzut za nieuzasadniony. Z treści art. 28 u.p.e.a. wynika, iż wskazanie przez wierzyciela konkretnego środka egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie nie jest obowiązkowe, o czym jednoznacznie przesądza literalne brzmienie przepisu art. 28 u.p.e.a., zgodnie z którym organ powinien jedynie fakultatywnie wskazać taki środek, gdy wniosek dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ponadto regulacja ta dotyczy jedynie sytuacji gdy egzekucję wszczyna się na wniosek a nie z urzędu jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie (por. "Komentarz, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Cezary Kulesza, LEX, komentarz do art. 28 ustawy oraz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" Roman Hauser i Andrzej Skoczylas, C.H. Becka 2012 wyd. 6 kom do art. 28 ustawy). Również niezasadny jest zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (wszystkich na raz). Jak wynika akt sprawy organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nie sprecyzował w wystawionym tytule egzekucyjnym środka egzekucyjnego, który zostanie zastosowany. Nie oznacza to, iż organ ten może zastosować wszystkie środki egzekucyjne wskazane w części G wystawionego tytułu wykonawczego. Zgodnie z treścią art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przy egzekucji obowiązku niepieniężnego polegającego na wykonania określonych robót budowlanych zastosowane mogą być jedynie dwa środki egzekucyjne tj. grzywna pieniężna oraz wykonanie zastępcze przy czym należy zauważyć, iż z analizy treści przepisów art. 7 § 2, art. 119, art. 127, 122 § 2 oraz 128 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wynika, iż co do zasady w pierwszej kolejności organ stosuje grzywnę w celu przymuszenia o ile zobowiązany nie wykaże, iż ten środek jest bardziej uciążliwy niż zastosowanie wykonania zastępczego (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. II OSK 767/08 oraz z dnia 7 września 2010 r. o sygn. II OSK 1453/09 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak słusznie zauważył organ II instancji o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego strona zostanie powiadomiona odrębnym postanowieniem. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jak i wykonania zastępczego obowiązku wymaga wpierw wydania postanowienia o zastosowaniu tych środków (art. 122 § 1 pkt 2 i 128 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym także podzielić należy stanowisko organów egzekucyjnych, iż jest on niezasadny. Zdaniem strony wykonanie nałożonego na nią obowiązku wykonania określonych robót budowlanych z przyczyn technicznych wymaga wejścia na sąsiednią działkę, której właściciel odmawia jej udostępnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, również nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 pkt 5, obciążą stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej" (por. wyr. NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, "Komentarz, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Cezary Kulesza, LEX, komentarz do art. 33 ustawy oraz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" Roman Hauser i Andrzej Skoczylas, C.H. Becka 2012 wyd. 6 kom do art. 33 ustawy). Jak słusznie zauważyły organy egzekucyjne w rozpoznawanej sprawie taka niewykonalność obowiązku nie ma miejsca co wynika z ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmawiającej wydania w oparciu o art. 47 ust 2 ustawy Prawo budowlane wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej celem wykonania robót budowlanych, co do których R. M. i K. M. zostali zobowiązani prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 24 lutego 2011r. Zdaniem tego organu przedmiotowe roboty budowlane mogą zostać wykonane bez konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. Co więcej stanowisko Starosty O. podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 1060/11 a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 9 października 2013 r. o sygn. II OSK 1111/12.). Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała aby niewykonalność nałożonego na nią obowiązku miała charakter obiektywny. Zgodnie z ostateczną decyzją Starosty O. istnieje techniczna możliwość wykonania nałożonego na stronę obowiązku bez wchodzenia na działkę sąsiednią. Z przedłożonych przez stronę informacji wynika, iż podejmuje ona działania prawne zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2011 r. o nr [...] stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku jak też zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] 2011 r. znak [...] niemniej działania te nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych w sprawie podniesionych zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego bowiem obie ww. wskazane decyzje pozostają w obiegu prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.