II OSK 1111/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1060/11 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1111/12 oddalił skargę R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Wyrokiem z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 394/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. J. sąsiada skarżącego na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakazującej skarżącemu i jego żonie wykonanie w zakreślonym terminie zgodnie z opinią techniczną robót dotyczących: 1. podbudowy (pogłębienia) fundamentów budynku gospodarczo-mieszkalnego na całej długości ściany usytuowanej od strony granicy z działką sąsiada skarżącego lub z jej przekroczeniem do głębokości 0,80 m poniżej poziomu przyległego terenu, 2. naprawy ściany południowej usytuowanej od strony granicy działki polegającej na likwidacji (przemurowaniu) pęknięcia na odcinku ca. 2,0 m od dachu do dołu. Skarżący wraz z żoną na podstawie art. 47 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wnieśli o wydanie przez Starostę O. rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren działki sąsiada, celem wykonania robót przy budynkach zlokalizowanych na ich działkach, wskazanych w ww. decyzji. Starosta O. odmówił wydania zezwolenia o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej. Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta O. ponownie odmówił wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej. Organ wskazał, iż opinia techniczna jest niespójna i wzajemnie sprzeczna - rysunki wskazują na fundamenty zagłębione na 80 cm poniżej gruntu, w części opisowej natomiast jest wskazane, aby fundamenty pogłębić do 80 cm, a decyzja PINB w O. nakazuje wykonać przedmiotowe roboty zgodnie z ta opinią. Organ podkreślił, że opinia, jaki i decyzja nakazowa PINB w żaden sposób nie odnoszą się do sposobu wykonania przedmiotowych robót remontowych. Organ wyjaśnił, że skarżący pisemnie wystąpił do właścicieli działki sąsiedniej o wyrażenie zgody na wejście na ich grunt celem wykonania nakazanych robót, czemu dwukrotnie się sprzeciwili. Organ podkreślił, iż wnioskujący od samego początku założył, że wykonanie przedmiotowych robót w całości może jedynie nastąpić z terenu działki sąsiedniej, na poparcie czego przedłożył kopię rysunków przekrojowych z opinii. Organ wyjaśnił, iż z rysunków tych wynika, że posadzka podpiwniczonej części budynku znajduje się ok. 40 cm poniżej poziomu terenu na działce sąsiedniej, co nie nastręcza trudności technicznych, aby roboty przy pogłębieniu fundamentów wykonać z własnego terenu. Z kolei w części bez podpiwniczenia posadzka jest 50 cm powyżej poziomu gruntu na działce sąsiedniej, co również pozwala na stwierdzenie, że ich wykonanie jest możliwe z terenu wnioskujących, co wiąże się z wykonaniem wykopu o głębokości ca. 50 + 80 =130 cm. W ocenie organu wykonanie przedmiotowych robót jest również możliwe z terenu posesji - budynków skarżącego, a sprawa zwiększonej pracochłonności na ich wykonanie i innych utrudnień w tym przypadku ma znaczenie drugorzędne. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, wskazując, że wykonanie przedmiotowych robót, wbrew stanowisku organu, nie jest możliwe z terenu wnioskodawcy tj. bez wchodzenia na teren sąsiedniej nieruchomości i to co najmniej kilku powodów (ukształtowania - różnicy terenu, charakteru i zakresu robót). W odwołaniu podniesiono również, iż sentencja decyzji jest wadliwie skonstruowana, a orzekając organ popełnił błąd subsumcji. Dodatkowym pismem odwołujący ponadto wskazał, iż nie ma możliwości wykonania prac od wewnętrznej strony. Uzasadniając powyższe skarżący wskazał m.in. iż w najgłębszym miejscu wykop musiałby mieś 150 cm plus 80 cm fundament tj. 2,30 m. W dalszej części pisma odwołujący opisał przebieg inwestycji, której obecnie dotyczy spór. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren cudzej nieruchomości, budynku lub lokalu możliwe jest tylko i wyłącznie wówczas, gdy jest to jedna możliwość zrealizowania danych robót. Dlatego też fakt, iż naprawienie ubytków, wykonanie zatwierdzonych prac byłoby prostsze i mniej skomplikowane z terenu sąsiedniej posesji nie jest argumentem przesądzającym o niezbędności wejścia na teren cudzej nieruchomości. Sytuacja ta prowadzi w istocie do ograniczenia uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości, stąd też organ rozstrzygający taką kwestię winien przede wszystkim szczegółowo rozważyć alternatywne rozwiązania. Organ podkreślił, iż na działce sąsiedniej usytuowana jest szklarnia, która przylega na całej swojej długości do budynku gospodarczego na działkach skarżącego. Zgodnie z ekspertyzą techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego, dotyczącą oceny stanu technicznego szklarni, stan szklarni pogorszył się poprzez nadbudowę ściany i oparcie na niej stropów i dachu budynku sąsiedniego. Z powyższego w ocenie organu wynika, iż jakiekolwiek prace dotyczące budynku gospodarczego skarżącego oraz szklarni, ze względu na fakt, iż przylegają do siebie ścianami, muszą być prowadzone z uwzględnieniem cech drugiego obiektu. Stąd też, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy uznać należy, że wykonanie przedmiotowych prac z terenu działek należących do inwestora jest w pełni uzasadnione. Organ wskazał, iż sentencja decyzji została sformułowana w sposób prawidłowy. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego polegającego na wadliwej ocenie, że do wykonania prac, do których skarżący został zobowiązany nie jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż błędna ocena organów może wynikać z braku elementarnej wiedzy na temat wykonywania robót polegających na podbudowie (pogłębieniu) fundamentów na całej długości ściany zewnętrznej granicznej. Skarżący podniósł, iż przed przystąpieniem do robót ziemnych związanych z podkopaniem fundamentów należy wykonać roboty polegające na odciążeniu podkopywanej ściany. W tym celu wzdłuż całej ściany, od strony wewnętrznej budynku należy wykonać stemple, które "przejmą na siebie" obciążenia stałe i zmienne, tj. cały ciężar stropów i innych obciążeń (dachu, wyposażenia itp.). Tak wykonane roboty zabezpieczające z oczywistych powodów uniemożliwiają wykonanie robót niejako od środka. Skarżący podniósł także, iż tak samo jak w przypadku podbudowy fundamentów nie jest możliwe wykonanie nakazanych robót murowych, tynkarskich i malarskich ściany zewnętrznej "od środka". Skarżący podniósł, iż nie da się przemurować, a następnie otynkować i pomalować ściany zewnętrznej od środka. Nie ma innej możliwości naprawy pęknięcia ściany jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Strona wskazała, iż poza sferą zainteresowań, przy badaniu przedmiotowej sprawy, pozostaje kwestia ewentualnych szkód (w tym także rozbiórka i ponowna budowa szklarni), których naprawa powinna odbyć się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż prowadzący postępowanie organ odwoławczy rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy i nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym T. J. sąsiad skarżącego wniósł o oddalenie skargi. W piśmie tym uczestnik opisał proces inwestycyjny związany z wybudowaniem muru oraz cieplarni, dokonaniem nadbudowy nad jego ogrodzeniem oraz związane z tym postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Uczestnik postępowania wskazał także, że budynek skarżącego w części obejmującej 13,75 m jest posadowiony na jego gruncie. W ocenie uczestnika "barak", którego część stoi na jego szklarni skarżący powinien rozebrać i postawić go na własnej nieruchomości. W piśmie skarżący wskazał, iż uczestnik postępowania nabył nieruchomość wiedząc, że skarżący na nieruchomości sąsiedniej prowadzi warsztat. W dalszej części pisma skarżący opisał proces inwestycyjny związany ze stawianiem przedmiotowej inwestycji. Skarżący wskazał również, iż nie może wykonać nałożonego obowiązku bez wejścia n teren sąsiedniej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W ocenie sądu rozstrzygnięcie o wejściu na sąsiedni grunt lub do sąsiedniego budynku (lokalu) może być podjęte tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Przepis ten powinien być zatem interpretowany ściśle, nie mogąc stanowić podstawy do wydania ww. rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy przedmiotowe wejście jedynie ułatwia wykonanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Jeżeli zatem w sprawie istnieje możliwość wykonania robót budowlanych z działki na której znajduje się inwestycja, lecz wiąże się to z większymi kosztami, niż w przypadku wykonania tych robót z działki sąsiada, to organ nie ma podstaw do wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej. Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez stronę skarżącą odnośnie do możliwości wykonania robót jedynie z działki sąsiedniej. Zdaniem sądu posadzka podpiwniczonej części budynku znajdująca się ok. 40 cm poniżej poziomu terenu na działce sąsiedniej nie nastręcza trudności technicznych, aby roboty przy pogłębieniu fundamentów wykonać z własnego terenu. Również powyższych trudności nie dotyczą części bez podpiwniczenia. W ocenie sądu również wykonanie prac wskazanych w punkcie 2 decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. polegające na naprawie ściany południowej usytuowanej od strony granicy działki polegającej na likwidacji (przemurowaniu) pęknięcia nie wymaga wejścia na teren sąsiedniej działki. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że nałożony na niego obowiązek nie jest wykonalny bez wejścia na grunt sąsiedni, co potwierdza załączona przez niego ekspertyza techniczna. Wniósł ponadto o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania we wskazanej wysokości. W piśmie procesowym wniósł o dołączenie do akt sprawy wskazanych przez siebie dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o zarzut naruszenia prawa materialnego tj art.47 ust.2 ustawy Prawo budowlane, polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej podnoszone są okoliczności dotyczące ustaleń stanu faktycznego sprawy, a precyzyjnie ujmując skarżący kwestionuje ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy wskazując, że stan faktyczny został nieprawidłowo ustalony wnosząc na tę okoliczność wniosek o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu ( wyrok NSA z 13 marca 2013, GSK 2391/11 ). Jednym słowem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, odwołując się przy tym do źródeł dowodowych nie powołanych przez organ i sąd. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie ( wyrok NSA z 31 stycznia 2013, I OSK 1171/12 ). Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy stosowanych przepisów postępowania ( wyrok NSA z 17 kwietnia 2012, II GSK 258/11). Dotyczy to obu zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych, jak wskazano bowiem wyżej niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tym samym nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości ( wyrok NSA z 10 stycznia 2012, I FSK 319/11 ). Zgodnie z art.47 ust.2 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nie uzyskania porozumienia między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Natomiast decyzja taka może zostać wydana dopiero po ocenie organu dotyczącej zasadności wniosku dotyczącego wyrażenia zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość, a więc po poczynionych ustaleniach dotyczących stanu faktycznego w danej sprawie, a więc wówczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pełny i bezsporny. Mając powyższe na uwadze, oraz wskazaną w skardze kasacyjnej podstawę zarzutu ograniczoną wyłącznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj art.47 ust.2 ustawy Prawo budowlane, polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu wskazanego przepisu, oraz brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w sytuacji gdy istota skargi dotyczyła ustaleń faktycznych w sprawie, skarga nie mogła zostać uwzględniona. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.