II SA/Po 124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola oddala skargę Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy L. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) powierzył E. S. stanowisko dyrektora Przedszkola "B." w L. na okres [...] miesięcy, tj. od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższego zarządzenia z dnia [...] września 2012 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wójt Gminy L. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektor Przedszkola "B.". Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy L. odstąpił od ogłoszonego konkursu, po czym wydał omawiane zarządzenie z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Wielkopolski podniósł, że powierzenie stanowiska w szkołach i placówkach publicznych następuje w drodze obligatoryjnego konkursu, od którego odstąpić można jedynie wyjątkowo. Wyłonionemu w ten sposób kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska. Zgodnie z art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty odstąpienie od konkursu dotyczy jedynie przypadku, gdy nie zgłosi się żaden kandydat, bądź też żaden kandydat nie zostanie wyłoniony. Niedopuszczalne jest zatem powierzenie stanowiska dyrektora bez przeprowadzania konkursu, przy czym złożenie oferty choćby przez jednego kandydata obliguje organ prowadzący do dokonania jego pełnej oceny merytorycznej wraz z głosowaniem nad kandydaturą. Tym samym powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem procedury konkursowej ma charakter wyjątkowy i nie znajdowało zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Z treści zarządzenia z dnia [...] września 2012 r. oraz wyjaśnień Wójta Gminy L. wynika, że podstawę wydania wymienionego zarządzenia stanowił art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy. Niemniej, ze wskazanego przepisu wynika, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nie jest równoznaczne z powierzeniem stanowiska dyrektora. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora ma bowiem jedynie czasowy charakter, gdyż mandat ten wygasa z mocy samego prawa z chwilą powierzenia stanowiska dyrektora. Ponadto, art. 36 ust. 5 tejże ustawy przesądza, że pierwszeństwo przy powierzaniu pełnienia obowiązków dyrektora przypada bezwzględnie wicedyrektorowi, a dopiero w razie braku wicedyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie wspomnianych obowiązków nauczycielowi danej szkoły lub placówki. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa przez Wójta Gminy L., który powierzył stanowisko dyrektora zamiast powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora. Nadto, Wojewoda Wielkopolski zauważył, że w chwili wydawania zarządzenia z dnia [...] września 2012 r. w przedszkolu zatrudniony był wicedyrektor, wobec czego to właśnie temu podmiotowi należało ewentualnie powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora. Co więcej, z informacji zawartych w załączniku do pisma radnych Rady Gminy L. z dnia [...] września 2012 r. wynika, że w ramach procedury konkursowej wpłynęły stosowne oferty, a zatem nie było w ogóle podstaw do sięgania do art. 36a ust. 5 rozważanej ustawy. Ustalenia te potwierdza dodatkowo Wójt Gminy L., podnosząc w piśmie z dnia [...] października 2012 r., że odstąpienie od przeprowadzania konkursu miało podłoże ekonomiczne i wiązało się z problemami finansowymi, mającymi swe źródło w obniżeniu subwencji oświatowej. Takie uzasadnienie nie wystarcza jednak do pominięcia procedury konkursowej, wobec czego nie powinno ulegać wątpliwości, że zarządzenie z dnia [...] września 2012 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Gmina L. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie art. 36a ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotowe zarządzenie z dnia [...] września 2012 r. dotyczy w istocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola. Za takim wnioskiem przemawia powołanie w podstawie prawnej tego zarządzenia art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy oraz powierzenie stanowiska dyrektora na okres 10 miesięcy. W tej sytuacji pewne nieścisłości językowe nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. Ponadto, jedyną przesłanką skorzystania z art. 36a ust. 5 wymienionej ustawy o systemie oświaty jest w ocenie Gminy L. istnienie wakatu na stanowisku dyrektora przedszkola i konieczność natychmiastowego, choćby tymczasowego, obsadzenia tego stanowiska. Tym bardziej, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie nakazuje zorganizowania konkursu na dyrektora, tak by z początkiem roku szkolnego 2012/2013 nie doszło do wakatu na tym stanowisku. Co więcej, użycie w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy zwrotu "może powierzyć" oznacza, że organ prowadzący przedszkole może dokonać swobodnego wyboru między wicedyrektorem szkoły, a jednym z nauczycieli w tej szkole, jako podmiotem, któremu powierzy pełnienie obowiązków dyrektora szkoły. Gdyby natomiast zawęzić znaczenie powyższego zwrotu tylko do możliwości zdecydowania o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, to mogłoby dojść do trudnej do zaakceptowania sytuacji, gdy szkoła pozbawiona jest osoby kierującej jej pracami. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, że zarządzenie jako akt administracyjny powinno być wolne od uchybień formalnych w postaci braku jednoznaczności zawartych tam postanowień. Wojewoda Wielkopolski zauważył ponadto, że nie można powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi, który został do niej jedynie przeniesiony w trybie art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97 poz. 674 z późn. zm.). Tymczasem z informacji uzyskanych od radnych Gminy L. wynika, że osoba wymieniona w przedmiotowym zarządzeniu z dnia [...] września 2012 r. nie była w ogóle nauczycielem w Przedszkolu "B.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 7 powołanej ustawy, zakresem kognicji Sądu objęte są również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w razie uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 148 cytowanej ustawy uchyla zaskarżony akt nadzoru. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] listopada 2012 r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z art. 36a ust. 1 powołanej ustawy stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, czyli w myśl art. 5c pkt 2 ustawy – Wójt Gminy L. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że na mocy art. 3 pkt 1 tejże ustawy przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Jak wynika ponadto z art. 36a ust. 2 wymienionej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu, przy czym kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Tym samym konkurs stanowi co do zasady obligatoryjną procedurę rekrutacyjną. Jedyny wyjątek w tej mierze przewiduje art. 36a ust. 4 tej ustawy, wedle którego powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem konkursu jest możliwe wtedy, gdy nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Jednocześnie, ustawodawca wskazuje w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły; nie dłużej jednak niż na okres 10 miesięcy. Trafnie zatem Wojewoda Wielkopolski wskazywał w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, o czym mowa w art. 36a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, nie jest tożsame z powierzeniem pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, o czym mowa z kolei w art. 36a ust. 5 tejże ustawy. W tym ostatnim przypadku powierzenie ma charakter czasowy, a nadto ustawodawca ogranicza krąg osób, które mogą uzyskać takie upoważnienie, przyznając pierwszeństwo wicedyrektorowi szkoły, a dopiero następnie nauczycielom tej szkoły. Tak więc organ prowadzący nie ma pełnej swobody w doborze osoby, której powierzy pełnienie obowiązków dyrektora szkoły. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy najpierw zauważyć, że zarządzenie Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. jest w istocie wewnętrzne sprzeczne. Jako podstawę prawną tego aktu wskazano bowiem art. 36a ust. 1 i ust. 5 cytowanej ustawy. Tymczasem, jak sygnalizowano wyżej, przepisy te dotyczą zupełnie innych sytuacji i nie mogą stanowić jednocześnie podstawy rozstrzygnięcia. Dalsze sprzeczności uwidaczniają się w postanowieniach zawartych w wymienionym zarządzeniu. Mianowicie, z jednej strony Wójt Gminy L. powierzył stanowisko dyrektora przedszkola, z drugiej natomiast strony ograniczył okres pełnienia tej funkcji do 10 miesięcy, tj. od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Trzeba bowiem zaznaczyć, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły następuje w myśl art. 36a ust. 13 powołanej ustawy co do zasady na okres 5 lat, a jedynie w uzasadnionych przypadkach możliwe jest powierzenie tego stanowiska na krótszy okres, nie krótszy jednak niż 1 rok szkolny. Rozważane zarządzenie z dnia [...] września 2012 r. nie zawiera jednak żadnego uzasadnienia, co skłania raczej do wniosku, że Wójt Gminy L. w sposób nieuprawniony połączył do wspólnego zastosowania art. 36a ust. 1 i ust. 5 omawianej ustawy. Stanowisko zaprezentowane w zarządzeniu z dnia [...] września 2012 r. nie daje się także bronić w razie, gdyby przyjąć, że organ w istocie zastosował tylko jeden z wymienionych przepisów. Jeżeli bowiem zamiarem Wójta Gminy L. było powierzenie stanowiska dyrektora przedszkola, to zgodnie z art. 36a ust. 1 i 2 powołanej ustawy konieczne w tej mierze było zakończenie procedury konkursowej. Tymczasem z zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz pisma skarżącej z dnia [...] października 2012 r., znak [...], wynika, że Wójt Gminy L. zaniechał przeprowadzania konkursu z przyczyn pozamerytorycznych, powołując się na względy ekonomiczne. Jednocześnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w odpowiedzi na wcześniejsze zarządzenie nr [...] Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2012 r. została złożona przynamniej jedna oferta. W konsekwencji konieczne było w takim wypadku przeprowadzenie pełnej procedury rekrutacyjnej, związanej m.in. z oceną zgłoszonej kandydatury, co nie miało jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Dlatego powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem konkursu stanowiło istotne naruszenie art. 36a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Podstawy do stwierdzenia nieważności omawianego zarządzenia z dnia [...] września 2012 r. nie uchylałoby również uznanie, że Wójt Gminy L. jedynie powierzył pełnienie obowiązków dyrektora przedszkola. Ustawodawca, co wskazywano już wcześniej, wyraźnie przesądza w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, że w takim wypadku pełnienie obowiązków dyrektora szkoły można powierzyć w pierwszej kolejności wicedyrektorowi szkoły, a dopiero, gdy stanowisko to nie zostało w danej szkole ustanowione albo obsadzone, innemu nauczycielowi tej szkoły. Z pisma Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], wynika z kolei, że w Przedszkolu "B." w L. został powołany wicedyrektor. Konsekwentnie zatem powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora tego przedszkola innej osobie stanowiło naruszenie istotne wymienionego przepisu. Jednocześnie, Sąd nie podziela proponowanej przez skarżącą wykładni art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy. Wbrew stanowisku Gminy L. użycie wyrazu "może powierzyć" w powołanym przepisie wskazuje jedynie, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Tym samym skorzystanie z przyznanej kompetencji jest dla organu prowadzącego czynem fakultatywnym, a nie obligatoryjnym. Posłużenie się tym wyrażeniem nie pozwala zarazem na przełamanie – ustalonej w sposób jednoznaczny przez ustawodawcę – kolejności podmiotów, którym wymienione obowiązki mogą być powierzone. Takie stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 177/08; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., I OSK 483/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy uznać, że Wojewoda Wielkopolski słusznie wyeliminował z obrotu prawnego zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2012 r. Wskazane zarządzenie okazało się bowiem wewnętrznie sprzeczne, a jego postanowienia – niezależnie od przyjętego sposobu ich interpretacji – naruszały art. 36a ust. 2 i 5 powołanej ustawy. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).