II SA/Po 126/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. spółki jawnej [...] z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej spółki kwotę 457zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. sp. j., ul. S. [...] P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania spółce oznakować zgodnie z obowiązującymi przepisami: 1. produkt [...] Obroża przeciw pchłom i kleszczom dla małych psów, 2. produkt [...] Obroża przeciw pchłom i kleszczom dla dużych psów, 3. produkt [...] Płyn na komary dla dzieci, 4. produkt [...] szampon w piance przeciw pchłom dla psów, 5. produkt [...] krople przeciw pchłom i kleszczom dla średnich psów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedstawił następujące okoliczności sprawy. W dniu 20 października 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadził kontrolę interwencyjną dotyczącą wprowadzania do obrotu produktów biobójczych w firmie A. sp. j., w wyniku której stwierdzono nieprawidłowe oznakowanie opakowań produktów: 6. [...] Obroża przeciw pchłom i kleszczom dla małych psów, 7. [...] Obroża przeciw pchłom i kleszczom dla dużych psów, 8. [...] Płyn na komary dla dzieci, 9. [...] szampon w piance przeciw pchłom dla psów, 10. [...] krople przeciw pchłom i kleszczom dla średnich psów. Opakowania tych produktów zakwestionowano z uwagi na zamieszczenie na nich nazw produktów niezgodnych z pozwoleniem na obrót produktami biobójczymi. Na oznakowaniu opakowania produktu [...] Obroża przeciw pchłom i kleszczom dla małych psów umieszczono nr pozwolenia [...], które zostało wydane na produkt o nazwie [...] – obroża owadobójcza dla psów i kotów. Na oznakowaniu opakowania produktu [...] szampon w piance przeciw pchłom dla psów umieszczono nr pozwolenia [...], które zostało wydane na produkt o nazwie Szampon owadobójczy dla psów. Na oznakowaniu opakowaniu produktu [...] krople przeciw pchłom i kleszczom dla średnich psów umieszczono nr pozwolenia [...], które zostało wydane na produkt o nazwie [...] krople przeciwko pchłom i kleszczom. Powyższe zdaniem organu narusza przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 252 ze zm.). Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła A. sp. j., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w art. 44 ustawy o produktach biobójczych nie wymieniono nazwy rejestracyjnej jako informacji, którą należy umieścić obligatoryjnie na opakowaniu. Mimo to w przypadku przedmiotowych produktów widnieją one obok numeru pozwolenia, z tyłu opakowania, co pozwala na jednoznaczną identyfikację. Ponadto podniesiono, że również ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. Nr 63, poz. 322) nie precyzuje, w którym miejscu opakowania powinna znajdować się nazwa. Co więcej obie wyżej wymienione ustawy nie zabraniają umieszczania na froncie informacji marketingowych o cechach produktu i jego przeznaczenia np. "dla małych psów", "dla dużych psów". Oznakowanie przedmiotowych produktów jest zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, gdyż nie ma podstawy prawnej, która nakazywałaby umieszczenie nazwy rejestracyjnej środka biobójczego na froncie opakowania. Produkty te wprowadzone do obrotu przez A. sp. j. posiadają etykiety zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi zarówno produktów biobójczych, jak też substancji i mieszanin chemicznych. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS) utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 4 ustawy o produktach biobójczych w obrocie i stosowaniu na terytorium RP mogą znajdować się tylko te produkty biobójcze, na które zostało wydane pozwolenie na wprowadzanie do obrotu (...).zostało wydane pozwolenie na obrót, o którym mowa w art. 54 (...).Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pozwolenie, pozwolenie tymczasowe oraz wpis do rejestru określa w szczególności nazwę produktu biobójczego (...). W myśl art. 44 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych produkty biobójcze powinny być klasyfikowane i oznakowane, z zastrzeżeniem ust. 2-4, zgodnie z przepisami o substancjach chemicznych i mieszaninach. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych oznakowanie produktu biobójczego nie można wprowadzać w błąd ani przekonywać w sposób nierzetelny o wyjątkowej skuteczności produktu (...). Natomiast art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o substancjach chemicznych i mieszaninach stanowi, iż oznakowanie opakowania substancji niebezpiecznej i mieszaniny niebezpiecznej zawiera nazwę uniemożliwiającą jednoznaczną identyfikację substancji niebezpiecznej lub mieszaniny niebezpiecznej. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji stwierdził, że stosowanie różnych nazw dla tego samego produktu wprowadza w błąd , co stanowi naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych. Jeżeli na produkt zostało wydane tylko jedno pozwolenie na obrót, czyli jedna nazwa produktu uwzględniona w decyzji, a produkt znajduje się na rynku pod kilkom nazwami to oznakowanie takiego produktu wprowadza w błąd co do identyfikacji i jednocześnie zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o substancjach chemicznych i mieszaninach uniemożliwia "jednoznaczną identyfikację mieszaniny". A co za tym idzie, konieczność umieszczania na opakowaniu produktu nazwy umożliwiającej jednoznaczną identyfikację wyklucza możliwość stosowania wielu nazw odnośnie tego samego produktu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych podmiot odpowiedzialny jest obowiązany zgłosić Prezesowi Urzędu zmiany stanu faktycznego powstałe po wydaniu wpisu do rejestru lub dotyczące danych zawartych w pozwoleniu. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że spółka A. nie złożyła wniosku o dokonanie zmian w danych dotyczących pozwoleń na obrót w/w produktami biobójczymi. Tym samym nie dostosowała oznakowania opakowań do wymagań ustawowych, dlatego organ I instancji trafnie stwierdził nieprawidłowe oznakowanie tych produktów i nakazał ich prawidłowe oznakowanie. A. sp. j. B.P. M. wniosła skargę na powyższą decyzję WPWIS z dnia [...] 2011 r. Spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 15 ust. 1 i art. 44 ustawy o produktach biobójczych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nazwa produktu biobójczego wskazana w pozwoleniu na wprowadzenie do obrotu musi być zamieszczona na przedniej części opakowania produktu, - art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że oznakowanie opakowań stosowanych przez skarżącego uniemożliwia jednoznaczną identyfikację mieszaniny, a także przepisów prawa procesowego: - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polegające na tym, że Inspekcja Sanitarna wydając bez podstawy prawnej decyzję nakazującą zmianę oznakowania opakowań produktów oferowanych przez skarżącego przekroczyła swoje kompetencje, - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób oznakowanie opakowań produktów wprowadzonych do obrotu przez skarżącego może wprowadzać w błąd. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej spółce znacznej szkody w razie jej wykonania. W motywach skargi podniesiono, że przepisy ustawy o produktach biobójczych stanowią jedynie, iż w obrocie i stosowaniu na terytorium RP mogą znajdować się tylko te produkty biobójcze, na które zostało wydane pozwolenie na obrót. Zgodnie zaś z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy pozwolenie na obrót określa w szczególności nazwę produktu biobójczego. Wszystkie zaś produkty, których dotyczą zaskarżone decyzje wprowadzono do obrotu na podstawie stosownych zezwoleń, których numery zostały podane na opakowaniach. Jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazuje, aby podmiot odpowiedzialny za wprowadzenie produktu do obrotu zamieszczał nazwę rejestrową produktu biobójczego na opakowaniu. Opakowania produktów wprowadzonych do obrotu przez skarżącego spełniają wszystkie wymogi wskazane w przepisach art. 44 ust. 3 i 4 ustawy o produktach biobójczych. Pomimo braku obowiązku zamieszczenia nazwy rejestracyjnej skarżący na produktach, których dotyczą pozwolenia nr [...] zamieścił te nazwy. Nazwa została zamieszczona w tylnej części opakowania. Słowo [...] umieszczone na froncie opakowania nie jest nazwa produktu, a jedynie marketingowym oznaczeniem linii produktów dla zwierząt oferowanych przez skarżącego. Ponadto zdaniem skarżącego wszystkie oferowane przez niego produkty zawierają na opakowaniach wymaganą przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o substancjach chemicznych i mieszaninach nazwę umożliwiającą jednoznaczną identyfikację substancji niebezpiecznej. Skarżąca spółka wskazała, że o ile Państwa Inspekcja Sanitarna jest organem sprawującym nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o produktach biobójczych w zakresie wprowadzania produktów biobójczych do obrotu i stosowania ich w działalności zawodowej (art. 49 ustawy) to organ ten nie posiada kompetencji do wydawania decyzji nakazujących zmianę oznakowania opakowań. Przepisem kompetencyjnym nie jest art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z przepisem tym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Przepis ten pozwala państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych nakazać w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Wydając decyzję w oparciu o ten przepis organ powinien wskazać jakie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone i sformułować nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień w taki sposób, by decyzja nadawała się do wyegzekwowania. W niniejszej zaś sprawie organ zarzucił skarżącemu, że stosowane przez niego oznakowanie opakowań produktów narusza art. 44 ustawy o produktach biobójczych, ponieważ może wprowadzać w błąd. Jednocześnie organ nie wskazał na naruszenie jakichkolwiek wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Zdaniem skarżącej spółki organem posiadającym kompetencję do wydawania decyzji nadzorczych w zakresie prawidłowości oznakowania opakowań produktów biobójczych jest wyłącznie Inspekcja Handlowa. Uprawnienie to wynika z treści art. 49 pkt 4 ustawy o produktach biobójczych w zw. z art. 32 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej. Zgodnie z art. 49 pkt 4 ustawy o produktach biobójczych nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie wprowadzania produktów biobójczych i substancji czynnych przeznaczonych do stosowania w produktach biobójczych do obrotu i stosowania ich w działalności zawodowej sprawuje Państwa Inspekcja Sanitarna oraz: 1-3 (...), 4) Inspekcja Handlowa – w zakresie oznakowania opakowań jednostkowych produktów biobójczych w sprzedaży hurtowej i detalicznej. Z kolei art. 32 ustawy o Inspekcji Handlowej stanowi, że jeżeli jest to niezbędne do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wojewódzki inspektor wyda, w drodze decyzji, zarządzenie pokontrolne. Kontrolowany jest obowiązany poinformować wojewódzkiego inspektora, w wyznaczonym terminie, o sposobie wykonania zarządzenia. Mając powyższe na względzie zdaniem skarżącej spółki nakaz wydany przez organ I instancji nie mieści się w kompetencji inspekcji sanitarnej. Zarzucając organom naruszenie art. 107 § 3 kpa podniesiono, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wskazano w jaki sposób treść opakowań produktów wprowadzonych do obrotu przez skarżącego wprowadza w błąd oraz kogo używane oznakowania miałyby wprowadzać w błąd. Uniemożliwia to pełne ustosunkowanie się do zaskarżonej decyzji i stanowi naruszenie art. 107 kpa. Uzasadnienie decyzji powinno być realne i adekwatne. Skarżąca spółka wskazała, że oferowanie przez nią tego samego produktu w dwóch rodzajach opakowań (np. dla małych i dla dużych psów) nie może wprowadzać konsumentów w błąd, ponieważ napis na opakowaniu "dla małych psów" lub "dla dużych psów" nie sugeruje, że chodzi o różne produkty, a jedynie wskazuje na wielkość zwierząt, do których skierowany jest dany produkt. W obu wypadkach oferowany jest ten sam produkt, informacja na opakowaniu służy jedynie określeniu rozmiarów obroży. Informacja ta ułatwia konsumentom dopasowanie rozmiaru obroży do wielkości posiadanego psa. W odpowiedzi Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2012 r. skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., podnosząc raz jeszcze zarzut wydania decyzji przez organy niewłaściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., potwierdza, iż organ odwoławczy uchybił prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż odwołanie wniesione przez A. sp. j. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] 2011 r. zostało podpisane przez B. W. – specjalistę ds. wdrożeń. Jednocześnie w odwołaniu nie podano, czy B. W. jest pełnomocnikiem spółki, czy może przedstawicielem spółki umocowanym do jej reprezentowania. Do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa udzielonego przez któregokolwiek wspólnika spółki A. sp. j. do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym dotyczącym niniejszej sprawy, względnie do wniesienia odwołania od decyzji PPIS w P. z dnia [...] 2011 r. Zgodnie z art. 30 § 3 kpa strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Przepis art. 29 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) określa, że każdy wspólnik ma prawo reprezentować spółkę jawną. Prawo wspólnika do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki (art. 29 § 2 ostatnio powołanej ustawy). Stosownie do treści art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 kpa). Powinno być ono udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 kpa). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. pierwsze kpa). Zważyć należy, iż stosownie do art. 140 kpa w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w zakresie nieuregulowanym w art. 136-139 kpa. Przepis ten nie wyklucza zastosowania wprost w postępowaniu odwoławczym przepisów odnoszących się do postępowania przed organem pierwszej instancji (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 7 wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 str. 616). Zgodnie z zasadą skargowości, postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia czynności procesowych, przez co należy rozumieć wniesienie odwołania przez podmiot uprawniony (Komentarz jw. str. 570). Mając powyższe na względzie organ odwoławczy - przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania - powinien był na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwać A. sp.j. do usunięcia braków formalnych odwołania w terminie siedmiu dni, polegające na przedłożeniu pełnomocnictwa jednego ze wspólników spółki do reprezentowania spółki przez B. W. w postępowaniu odwoławczym, względnie podpisania spółki przez jednego ze wspólników spółki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl.). Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych dawało podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał tych czynności i rozpoznał odwołanie. Rozpoznanie przez organ II instancji odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę (jednego ze wspólników A. sp.j.), ani przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika należało ocenić w kategoriach nieważności postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem prowadzenie postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa, czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 kpa) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., I OSK 1866/10, Lex nr 1069628, również. Przybysz, KPA. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 338, również wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., III SA 417/00, Lex nr 472117). Rozpoznając odwołanie wniesione przez osobę nielegitymującą się prawem do reprezentacji strony, w tym prawem do wniesienia odwołania, organ odwoławczy przeprowadził bowiem postępowanie administracyjne i wydał decyzję administracyjną na podstawie pisma złożonego przez osobę niemającą umocowania do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Wobec powyższego Sąd wyjaśnia, że organ odwoławczy był uprawniony i zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dopiero po wcześniejszym potwierdzeniu, iż odwołanie zostało wniesione przez przedstawiciela ustawowego lub należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych stwarza podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie podjął niezbędnych czynności w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania. Odwołanie nie zostało zatem podpisane zarówno przez stronę, jak też należycie umocowanego pełnomocnika. Wobec tego nie zostały spełnione ustawowe warunki do jego rozpoznania. Oznacza to, iż organ II instancji wydał decyzję działając z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co prowadzi do nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzone uchybienie czyni przedwczesną ocenę zarzutów ujętych w skardze. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko, a więc podejmie czynności w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania. Ponadto – w przypadku uzupełnienia braków formalnych odwołania - zbada, czy przepisy ustawy o produktach biobójczych i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej upoważniały organy inspekcji sanitarnej do wydania decyzji w przedmiocie nakazu oznakowania ściśle określonych produktów zgodnie z prawem. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.