II SA/Po 128/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2009r. nr [...] II. uchyla decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2009r. nr [...] w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych za okres od 1 kwietnia 2009r. do 31 maja 2009r. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 128/10 Uzasadnienie Dnia [...] 2009r. Burmistrz Miasta K. uchylił z dniem [...] 2009r. swą decyzję z dnia [...] 2008 r., przyznającą świadczenie pielęgnacyjne na D. W. ([...]). Decyzję oparto na przepisach art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 3 pkt. 24 lit.d), art. 32 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.139.992 ze zm.), § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz.903), § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105 ,poz.881 ze zm.) , art.104 §1 kpa. W uzasadnieniu nadmieniono, że po ponownym przeliczeniu dochodów rodziny, po doliczeniu renty rodzinnej w kwocie 1719,97 zł stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 859,99 zł, co stanowi kwotę wyższą od kwoty 583 zł na osobę, która uprawnia do przyznania świadczeń. Zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od uzyskania pełnego dochodu. Strona zobowiązana będzie do zwrotu wypłaconych nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 840 zł, co orzeczone zostanie odrębną decyzją. Decyzja powyższa wobec nie zaskarżenia jej stała się ostateczna i prawomocna. Dnia [...] 2009 r. Burmistrz Miasta K. orzekł, że świadczenie pielęgnacyjne, wypłacone w okresie od 1.04.2009 r. do 31.05.2009 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zobowiązał W. D. do zwrotu z tego tytułu kwoty 840 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2009r. uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dnia [...] 2009 r. Burmistrz Miasta K. orzekł, że świadczenia pielęgnacyjne za okres od 1.04.2009 r. do 31.05.2009 r. na łączną kwotę 840 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ([...]). Decyzję wydano w oparciu o art. 17 ust.1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 3 pkt. 24 lit. d, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 6-8u stawy o świadczeniach rodzinnych, art. 104 § 1 kpa. W uzasadnieniu podniesiono, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego decyzją z dnia [...] 2009 r. uchylono decyzję przyznającą prawo do świadczeń. Córka W. D. – W. D. ukończyła 18 lat, uzyskała prawo do renty socjalnej. Dostarczono do Zakładu Ubezpieczeń odpis skrócony aktu zgonu jej ojca oraz decyzję z dnia [...] 2009 r. o przyznaniu W. D. renty rodzinnej od dnia 1.03.2009 r. Ponowne przeliczenie dochodu w rodzinie wykazało, że dochód na osobę wynosi kwotę 859,99 zł, co stanowi kwotę przekraczającą sumę 583 zł, uprawniającą do przyznania świadczeń w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takim wypadku w/w świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu tj. od kwietnia 2009 r. (§ 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne). Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego decyzją z dnia [...] 2008 r. uchylono z dniem 31 marca 2009 r. decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na W. D. Świadczenia rodzinne wypłacone w okresie od 1.04.2009 r. do 31 maja 2009 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, wypłacone zostały mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi. Odwołanie od decyzji złożyła W D. Oświadczyła, że poinformowała o wszystkich zmianach dochodowych ZUS, nie czuje się winna z powodu świadczeń pobranych. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji ([...]). Uznało za prawidłowe zarówno ustalenia faktyczne jak i wywody prawne poczynione przez organ I instancji. Skargę do tut. Sądu złożyła W. D. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. Podniosła, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia tj. 17 lipca 2008 r. organowi przekazano zaświadczenie z urzędu skarbowego. Decyzji ZUS o przyznaniu córce renty rodzinnej nie mogła przedłożyć, albowiem wydana została dopiero 12 maja 2009 r., a doręczona kilka dni później. Otrzymane na mocy decyzji Burmistrza pieniądze wydatkowała w dobrej wierze i nie powinna być zobowiązana do ich zwrotu. Podniosła również, że treść pouczenia była dla niej nieczytelna, zamieszczono je w druku wniosku, który sporządzony jest w jednym egzemplarzu i pozostaje w aktach organu administracji. W jej ocenie zapamiętanie treści pouczenia to zadanie przekraczające percepcję każdego człowieka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zaistnienie na gruncie rozpoznawanej sprawy przesłanek uzasadniających nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu pobranych świadczeń. Fundamentalne znaczenie dla oceny legalności kontrolowanego postępowania ma przy tym kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierające te świadczenia była pouczona o braku ich pobierania. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2009 r. było ustalenie, że córka skarżącej otrzymała mocą decyzji z dnia 12 maja 2009 r. rentę po ojcu w kwocie 1719 zł, poczynając od 1.03.2009 r. Miało to miejsce w czasie trwania okresu zasiłkowego i spowodowało w ocenie organów przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą częściowo prawa do świadczeń, wcześniej przyznanych. Ze stanowiskiem organów administracji publicznej, wyrażonym na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak się zgodzić. Zasadą jest, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt. 24 ustawy, enumeratywnie wyliczając te rodzaje źródeł dochodu, których uzyskanie spowoduje skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., a także Burmistrz Miasta K. stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zobowiązanie skarżącej do zwrotu świadczeń w związku z uzyskaniem jej córkę dochodu – w trakcie trwania tego okresu zasiłkowego. Na poparcie zasadności wydanego rozstrzygnięcia organy powołały się na treść § 18 ust. 1 rozporządzenia z 02.06.2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Zgodnie z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego. Regulacja ta jest w ocenie sądu w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten (art. 3 ustawy) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro, zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwoty renty uzyskanej po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia z 02.06.2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 05.11.2001 sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 08.08.2003r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie, tak więc regulacje materialnoprawne, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. wyrok NSA z 30.10.2008 r., sygn. I OSK 1842/07). Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne ustawy o świadczeniach rodzinnych(por. wyrok WSA z dnia 21.05.2009 r., sygn. II SA/Ol 409/09, wyrok WSA z 22.05.2009 r., sygn. II SA/Łd 305/09). Reasumując, stwierdzić należy, iż § 18 rozporządzenia z dnia 02.06.2005 roku ustalający samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny W. D. na podstawie § 18 rozporządzenia naruszyły więc art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei miało wpływ na wynik postępowania. Brak bowiem było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały okoliczności, powodujące utratę prawa do świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z powodu wzrostu dochodu rodziny wskutek wypłaty renty rodzinnej. W ocenie tut. Sądu wbrew stanowisku organów w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 30 ust.2 pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nawet przy przyjęciu, że wypłata renty rodzinnej spowodowała utratę prawa do świadczeń. W istocie bowiem uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. Przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt.1 odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy. Ze zgromadzonego materiału nie wynika, by taki fakt miał miejsce. Jak słusznie podnosiła W. D. renta rodzinna dla W. została przyznana dopiero decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 maja 2009 r. Skarżąca dowiedziała się o niej dopiero kilka dni po wydaniu, z chwilą jej otrzymania. O fakcie tym powiadomiła Burmistrza dnia 29 maja 2009 r. A zatem nie budzi wątpliwości Sądu, iż skoro przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by w chwili otrzymania świadczenia skarżąca wiedziała o wydaniu decyzji ZUS, to nie sposób przyjąć, by w sposób nienależny w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 je pobrała. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.13.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art.135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I i II sentencji wyroku. Decydując o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta Ko. z dnia [...] 2009r. za okres od 1 kwietnia 2009r do 31 maja 2009r. Sąd uznał, iż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, decyzja w uchylonej części pozostawała w granicach sprawy w myśl art.135 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. /-/ E.Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A.Łaskarzewska