II SA/Po 129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2009r. nr [...] II. uchyla decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2009r. nr [...] w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka za okres od 1 kwietnia 2009r. do 31 maja 2009r. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 129/10 Dnia [...] 2009 r. Burmistrz Miasta K. wydał decyzję, mocą której uchylił z dniem 31.03.2009 r. swą własną decyzję z dnia [...] 2009 r., przyznającą dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – D. W. ([...]). Jako podstawę powołał art. 5 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt.24 lit. d, art. 11a ust. 1, art. 32 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.139.922 ze zm.), wskazał także na § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodów rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.105, poz. 881 ze zm.)., art.104 §1 kpa. W uzasadnieniu nadmieniono, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych i z tego tytułu spełniała przesłanki określone w ustawie. Obecnie jednak nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 ustawy. Brak podstaw do wypłaty zasiłku w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy. Z powyższych względów należało uchylić decyzję przyznającą prawo do dodatku z dniem 31 marca 2009 r. Świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych, wypłaconych jej świadczeń w łącznej kwocie 500 zł (250 zł x 2 miesiące). W ocenie organu zaistniały zatem przesłanki, by uchylić decyzję przyznającą świadczenia. Tym samym strona jest zobowiązana do zwrotu wypłaconych, nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 500 zł, co orzeczone zostanie odrębną decyzją. Wobec nie zaskarżenia decyzji stała się ona ostateczna i prawomocna. Dnia [...] 2009 r. Burmistrz Miasta K. decyzją orzekł, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka, wypłacony w okresie od 1.04.2009 do 31.05.2009 r. w łącznej kwocie 500 zł jest świadczeniem nienależnym i jako taki podlega zwrotowi. Jednocześnie zobowiązano W. D. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Decyzję oparto o następujące przepisy 11a ust. 1pkt 1 w zw. z art. .5 ust. 2 i 3, art. 3 pkt. 24 lit.d, art. 30 ust. 1 i 2 pkt. 1 i ust. 6-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art.104 § 1 kpa. W uzasadnieniu nadmieniono, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, albowiem dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą do przyznania świadczenia, tak w świetle art. 5 ust. 2 jak i ust. 3 ustawy. Mając na względzie powyższe uchylono decyzję przyznającą świadczenie z dniem 31.03.2009 r. Na podstawie zgromadzonych dokumentów przyjęto, że świadczenia rodzinne wypłacone w okresie od 1.04 do 31.05.2009 r są świadczeniami pobranymi nienależnie. Wypłacone zostały pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt. 1 i ust. 6, 7, 8 nienależne świadczenia podlegają zwrotowi. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. D. Podniosła w nim , że przyznane jej świadczenia pobrała należnie, ponieważ jej dochód nie przekroczył 583 zł na osobę. W kwietniu złożyła dokumenty do ZUS w R. o rentę rodzinną po zmarłym mężu dla córki W. Nie zdawała sobie jednak sprawy jaka będzie jej wysokość. Uważa, że nie z jej winy zostały pobrane dodatki do zasiłku rodzinnego, zasiłek rodzinny, świadczenia pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Burmistrz Miasta K. w decyzji z dnia [...] 2009 r. orzekł, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, pobrany zakres od 1.04. do 31.05 2009 r jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzję wydano na podstawie art. 11a ust. 1 pkt.1 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 3 pkt. 24 lit.d), art. 30 ust. 1 i 2 pkt. 1,ust. 6, 7, 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych (OPS SR /8127-5/III-1-0218/10A/09). W uzasadnieniu nadmieniono, że w trakcie postępowania administracyjnego przyznano decyzją ZUS z dnia [...] 2009 r. rentę rodzinną od 1.03.2009 r. na córkę W. D. - W. Spowodowało to, że dochód na osobę przekroczył wysokość, która uprawnia do przyznania świadczeń w myśl art. 5 ust. 2 ustawy. Powołano treść przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Socjalnej z dnia 2.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Wskazano na fakt wcześniejszego uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Stwierdzono, że świadczenia wypłacone za okres od 1.04.2009 r. do 31.05.2009 r. są świadczeniami nienależnymi. Zostały wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Podlegają więc zwrotowi. Odwołanie złożyła W. D., która jednocześnie oświadczyła, iż nie ukrywała zmian w jej sytuacji rodzinnej, dochodowej. Nie mogła wiedzieć jaka będzie wysokość przyznanej renty. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję ([...]). W uzasadnieniu wywiodło, iż za prawidłowe uznać należy zarówno wywody co faktów jak i prawa organu I instancji. Słusznym było zatem nakazanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Skargę do tut. Sądu złożyła W. D.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. Podniosła, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia tj. 30 marca 2009 r. organowi przekazała informację o zgonie ojca swej córki wraz z aktem zgonu, decyzję ZUS z dnia 9 marca 2009 r. o przyznaniu renty socjalnej. Decyzji ZUS o przyznaniu córce renty rodzinnej nie mogła przedłożyć, albowiem wydana została dopiero 12 maja 2009 r., a doręczona kilka dni później. Otrzymane na mocy decyzji Burmistrza pieniądze wydatkowała w dobrej wierze i nie powinna być zobowiązana do ich zwrotu. Podniosła również, że treść pouczenia była dla niej nieczytelna, zamieszczono je w druku wniosku, który sporządzony jest w jednym egzemplarzu i pozostaje w aktach organu administracji. W jej ocenie zapamiętanie treści pouczenia to zadanie przekraczające percepcję każdego człowieka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zaistnienie na gruncie rozpoznawanej sprawy przesłanek uzasadniających nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu pobranych świadczeń. Fundamentalne znaczenie dla oceny legalności kontrolowanego postępowania ma przy tym kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierające te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania uważa się za nienależnie pobrane. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej, a także decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 1 czerwca 2009 r. było ustalenie, że córce skarżącej przyznano w maju 2009r. rentę po ojcu w kwocie 1719 zł. Miało to miejsce w czasie trwania okresu zasiłkowego i spowodowało w ocenie organów przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą częściowo prawa do świadczeń, wcześniej przyznanych. Ze stanowiskiem organów administracji publicznej, wyrażonym na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak się zgodzić. Zasadą jest, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 24 , enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których uzyskanie spowodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., a także Burmistrz Miasta K. stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zobowiązanie skarżącej do zwrotu świadczeń w związku z uzyskaniem jej córkę dochodu – w trakcie trwania tego okresu zasiłkowego. Na poparcie zasadności wydanego rozstrzygnięcia organy powołały się na treść § 18 ust. 1 rozporządzenia z 02.06.2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Zgodnie z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego. Regulacja ta jest w ocenie sądu w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten (art.3 ustawy) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro, zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwoty renty uzyskanej po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia z 02.06.2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 05.11.2001 sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 08.08.2003r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie, tak więc regulacje materialnoprawne, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. wyrok NSA z 30.10.2008 r., sygn. I OSK 1842/07). Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne ustawy o świadczeniach rodzinnych(por. wyrok WSA z dnia 21.05.2009 r., sygn. II SA/Ol 409/09, wyrok WSA z 22.05.2009 r., sygn. II SA/Łd 305/09). Reasumując, stwierdzić należy, iż § 18 rozporządzenia z dnia 02.06.2005 roku ustalający samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny W. D. na podstawie § 18 rozporządzenia naruszyły więc art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei miało wpływ na wynik postępowania. Brak bowiem było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tych świadczeń w rozumieniu art. 30 ust.2pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z powodu wzrostu dochodu rodziny. W ocenie tut. Sądu wbrew stanowisku organów w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 30 ust.2 pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nawet przy przyjęciu, iż wypłata renty rodzinnej spowodowała utratę prawa do świadczeń . W istocie bowiem uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. Przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt. 1 odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy. Ze zgromadzonego materiału nie wynika, by taki fakt miał miejsce. Jak słusznie podnosiła W. D. renta rodzinna dla W. została przyznana dopiero decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 maja 2009 r. Skarżąca dowiedziała się o niej dopiero kilka dni po wydaniu, z chwilą jej otrzymania. O fakcie tym powiadomiła Burmistrza dnia 29 maja 2009 r. A zatem nie budzi wątpliwości Sądu, iż skoro przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by w chwili otrzymania świadczenia skarżąca posiadała informację co do wydania decyzji ZUS, to nie sposób przyjąć, by w sposób nienależny w świetle art. 30 ust. 2 pkt. 1 je pobrała. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.13.1270 ze zm., dalej ppsa) oraz art.135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I i II sentencji wyroku. Decydując o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 1 czerwca 2009 r. za okres od 1 kwietnia 2009 r. do 31 maja 2009 r. Sąd uznał, iż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, decyzja ta w uchylonej części wydana była w granicach sprawy w rozumieniu art.135 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ E.Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A.Łaskarzewska