II SA/Po 1307/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2006 r. spraw ze skarg M.R., R.R. i B.R. na uchwały Rady Miasta w P. z dnia 27 września 2005r. 1) LXXVIII/861/2005 2) LXXVIII/862/2005 3) LXXVIII/863/2005 w przedmiocie protestów do projektu planu miejscowego; postanawia odrzucić skargi /-/ Aleksandra Łaskarzewska W toku procedury planistycznej prowadzonej w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej u.z.p.) M. R., R. R. i B.a R. w pismach z dnia [...] lipca 2005 r. określonych jako zarzuty zakwestionowali ustalenia wyłożonych do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. dla terenu w rejonie węzła [...] część A, B oraz C. Wnieśli o uwzględnienie zarzutów - odstąpienie od przygotowania i uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) dla terenu w rejonie węzła [...] pozostawiając stan zagospodarowania określony w planie obowiązującym na tym terenie. Według twierdzeń wnoszących zarzuty zmiana sposobu zagospodarowania na wskazaną w projektach m.p.z.p. spowoduje ograniczenie prawa własności do ich nieruchomości, naruszenie prawa do prywatności i poczucia bezpieczeństwa oraz nietykalności mieszkania. Stwierdzili, że rozbudowa fabryki A spowoduje, iż będą musieli znosić uciążliwości wzmożonego ruchu pojazdów samochodowych oraz generowane przez rozbudowaną fabrykę nadmierny hałas i przekraczające wszelkie dopuszczalne normy emisje gazów, ścieków oraz pól elektromagnetycznych. Spowoduje to zmianę spokojnej okolicy w teren uprzemysłowiony, uniemożliwi obecne korzystanie z nieruchomości i spowoduje spadek standardu życiowego. Podnieśli, że mieszkają poza terenem objętym projektami zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i nie otrzymają odszkodowania z mocy prawa. Tym samym ich strata nie zostanie zrekompensowana. Prezydent Miasta P. zakwalifikował pisma skarżących jako protesty albowiem w jego ocenie pisma te nie spełniały wymogów, jakie art. 24 u.z.p. stawia środkowi prawnemu w postaci zarzutu. Rada Miasta P. podzielając to stanowisko w dniu 27 września 2005 r. uchwałami: Nr LXXVIII/861/2005, Nr LXXVIII/862/2005 oraz Nr LXXVIII/863/2005 odrzuciła protesty skarżących (uchwały dołączone do akt sądowych). Jednocześnie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to jest w dniu [...] października 2005 r., M. R., R. R. i B. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na uchwały w sprawie rozpatrzenia ich protestów. W uzasadnieniu skarg podnieśli argumenty zawarte w zastrzeżeniach do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nazwanych zarzutami. Przy oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia skarżący powołali symbole projektów uchwał o odrzuceniu protestów przygotowanych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną: [...],[...],[...], które odpowiadają kolejnym numerom podjętych przez Radę Miasta P. uchwał w sprawie odrzucenia protestów do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie węzła [...] część A, B i C - czyli uchwałom o numerach: LXXVIII/861/2005, LXXVIII/862/2005 oraz LXXVIII/863/2005. W odpowiedzi na skargi Rada Miasta P. wniosła o ich odrzucenie jako niedopuszczalnych; ewentualnie o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia art. 23 i 24 u.z.p. wskazuje jednoznacznie, iż legitymacja skargowa w postępowaniu planistycznym przysługuje wyłącznie osobie, która wniosła skutecznie zarzut na ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ustawodawca pozbawił prawa do wniesienia skargi osoby, których interes prawny nie został naruszony przez ustalenia projektu tego planu. Argumentując za odrzuceniem skargi wyjaśniono, że skarżący nie wskazali na naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia. Nie są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym projektami planów. O naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie w wówczas, gdy dojdzie do naruszenia normy prawnej zawartej w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Przy tym nie wystarczy tu naruszenie jakiejkolwiek normy prawnej. Konieczne jest naruszenie takiej normy, która jest źródłem czyjegoś uprawnienia; normy, która wyznacza czyjś status prawny w takim sensie, iż może twierdzić, że zachowanie innych podmiotów względem niego jest mu należne. Kontynuując powyższą argumentację podniesiono, iż projekt m.p.z.p. nie określa sposobu rozbudowy jakiegokolwiek konkretnego obiektu, w tym fabryki A w P. Przedmiotem planu jest jedynie ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Nie przesądza on o tym, jakie inwestycje przemysłowe (lub inne) będą realizowane i przez kogo. Plan zagospodarowania przestrzennego nie określa także, jakie immisje (i czy w ogóle) będzie generował ewentualny zakład przemysłowy, który zgodnie z późniejszymi decyzjami administracyjnymi mógłby powstać na tym terenie. Warunkiem rozpoczęcia przedsięwzięcia w ramach przyjętego planu będzie między innymi przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Niedopuszczalne jest przedsięwzięcie, którego realizacja spowoduje przekroczenie prawem dopuszczalnych dla środowiska stężeń i natężeń czynników szkodliwych. Podniesiono także, że w myśl art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego zastosowanie znajdują przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego strona przeciwna ma miesiąc na załatwienie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący złożyli wezwanie jednocześnie ze skargą - w dniu [...] października 2005 roku. Stwierdzić należy, że nie wypełnili oni dyspozycji art. 101 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., co także powoduje odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu. Pierwszą kwestią, jaką w podanym stanie faktycznym i prawnym należało rozważyć, jest sprawa wyjaśnienia charakteru prawnego pism skarżących, w których zgłosili oni swoje zastrzeżenia do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. dla terenu w rejonie węzła [...] część A, B oraz C. Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. Nr 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidywały dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich był protest przysługujący każdemu, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu - art. 23 ust. 1 u.z.p. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musiała spełniać szczególnych warunków formalnych. Drugim środkiem był zarzut, który mógł wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna była zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2 u.z.p.), zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust. 4 u.z.p.) i przysługiwała na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. (art. 24 ust. 4 u.z.p.). O przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie mogła stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organy gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decydowało jedynie to czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego zastrzeżenia (wyroki NSA: z dnia 14 maja 1996 r. sygn. akt SA/Kr 2329/95 - ONSA nr 2 /1997, poz. 81, a także z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2791/00 - niepublikowany). Ujmując sprawę ogólnie stwierdzić można, iż naruszenia interesu prawnego upatrywać należy w odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), a także na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Podkreślenia wymaga, że punktem wyjścia przy dokonywaniu tej oceny powinno być stwierdzenie, iż chodzi o naruszenie interesu prawnego, który podlega ochronie w postępowaniu planistycznym. Wychodząc z tego założenia stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p. przepisy tej ustawy regulują zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kolei stosownie do treści art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powyższego należy wyprowadzić niewątpliwy wniosek, iż o interesie prawnym w postępowaniu planistycznym z reguły przesądza prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego roszczenia określone w art. 36 ust. 1 i 2 u.z.p. przysługują tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, objętych regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji pogorszenia ich możliwości prawnych w zakresie uprawnień właścicielski w związku z uchwaleniem m.p.z.p. Zakresem regulacji kwestionowanych projektów m.p.z.p. nie została objęta sytuacja prawna skarżących; ich nieruchomość położona jest bowiem poza obszarem objętym tymi projektami (por. część graficzną projektu planu miejscowego k. 68 akt sądowych). Tym samym nie może być mowy o ograniczeniu prawa własności do nieruchomości poprzez uniemożliwienie dotychczasowego z niej korzystania, czyli stworzenia na skutek uchwalenia projektowanego planu nowej sytuacji prawnej dla skarżących jako właścicieli nieruchomości. Z tego powodu wyłożone do publicznego wglądu projekty m.p.z.p. nie dotyczą interesów prawnych czy uprawnień skarżących określonych (chronionych) przez art. 140 kodeksu cywilnego, czy art. 64 Konstytucji. Tym bardziej nie może być mowy o ich naruszeniu. Wszystkie okoliczności mające w ocenie skarżących wskazywać na naruszenie kwestionowanymi projektami ich interesu prawnego uprawniają wyłącznie do przyjęcia, że wnieśli oni protesty, a nie zarzuty. Ograniczenia i zagrożenia jakich skarżący upatrują w wykonywaniu przez nich prawa własności nieruchomości położonej nie tylko poza terenem objętym projektami planów miejscowych, ale nawet nie w jego bezpośrednim sąsiedztwie, w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym strony. Obawy generowania nadmiernego hałasu, emisji gazów, ścieków, pól elektromagnetycznych, naruszenia prawa do prywatności, nietykalności mieszkania, poczucia bezpieczeństwa, czy wreszcie spadku wartości nieruchomości są wyrazem indywidualnych zapatrywań skarżących, hipotetycznie zakładających określone warunki przyszłej egzystencji i korzystania z nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że sama zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu nie oznacza, że wskazane przez skarżących zagrożenia, czy uciążliwości istotnie wystąpią, a tym bardziej, że będą dotyczyć skarżących. Wobec powyższego organy gminy postąpiły prawidłowo przyjmując, że pisma skarżących, nazwane przez nich samych zarzutami, mają w rzeczywistości charakter prawny protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Porównanie treści przepisów art. 23 i art. 24 u.z.p. w związku z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) prowadzi do wniosku, że na uchwałę w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego punktu widzenia skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze wyrażone w doktrynie i orzecznictwie poglądy o możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestów do projektu m.p.z.p. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej u.s.g.) wskazać należy, iż stosownie do jego treści złożenie skargi do sądu administracyjnego poprzedzone powinno zostać bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g.). Skarga złożona bez wezwania, przed lub jednocześnie z nim podlega odrzuceniu - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W takiej sytuacji warunek bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje niespełniony, w konsekwencji nie zostaje otwarty bieg termin do wniesienia skargi. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji postanowienia. /-/ Aleksandra Łaskarzewska