II SA/Po 131/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi U. i W.K. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 28 listopada 2005 r. nr XXVII/238/2005 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia 28 listopada 2005 r. o numerze [...], II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz skarżących kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowoadministracyjnych. /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Uchwałą z dnia 28 listopada 2005r. nr XXVII/238/2005, na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, dalej: uzp) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717, dalej upzp) Rada Gminy L. w części dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi ekspresowej [...] odstąpiła od rozstrzygnięcia, zaś w części dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej i terenów mieszkaniowych rejonie Węzła W. odrzuciła zarzut. Uzasadniając odstąpienie od rozstrzygnięcia podano, że roszczenie skarżących z tytułu przejęcia gruntów pod drogę będzie przedmiotem trybu formalno-prawnego regulowanego ustawą z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Stwierdzono, że realizacja drogi ekspresowej [...] jest zadaniem rządowym. Droga ta ma umocowanie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa w. zatwierdzonym 26 listopada 2001r. oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. Dlatego Rada Gminy L. odstąpiła od rozstrzygnięcia w tej kwestii. W zakresie części zarzutu dotyczącego działek objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej i terenów mieszkaniowych w rejonie Węzła W. odrzucono zarzut określając, że rozstrzygnięcie dotyczy części działki o nr [...], działek [...],[...] i [...] z powołaniem się na treść art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 1 uzp. W skardze na powyższą uchwałę pełnomocnik U. i W. K. wniósł o uchylenie jej w całości jako rażąco naruszającej prawo. W szczególności zarzucił naruszenie art. 24 ust. 3 uzp w związku z art. 85 upzp poprzez niespełnienie wymagań w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej uchwały. Organ nie odniósł się do zagadnienia przekształcenia gruntów rolnych na grunty pod aktywizację gospodarczą. Podniesiono również, że ograniczenie skarżącym ilości gruntu rolnego poprzez zmianę jego przeznaczenia oraz odstąpienie od rozpoznania części zarzutów dotyczących gruntów znajdujących się w rejonie węzła W. narusza zasadę konstytucyjnie chronionej własności i zasadę proporcjonalności. Odstąpienie od rozpoznania części zarzutów oznacza dla skarżących rezygnację z uchwalenia planu miejscowego obejmującego węzeł W. i tym samym nieuwzględnienie zmian w projekcie obejmującym tereny graniczące z węzłem. Zarzucono również naruszenie trybu rozpoznawania zarzutów poprzez nieustosunkowanie się Wójta do wniesionych zarzutów. Rada Gminy L. wniosła o oddalenie skargi. W uchwale z dnia 3 lutego 2006r. Nr XXIX/257/2006 będącej odpowiedzią na skargę stwierdzono, że zarzuty skarżących powinny były zostać zakwalifikowane jako protesty do projektu planu miejscowego, gdyż skarżący nie posiadają interesu prawnego na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż będą musieli oni zaprzestać działalności rolniczej z powodu zmiany przeznaczenia gruntu, wskazano, że teren mający w planie miejscowym określone przeznaczenie inne niż rolne, może być w dalszym ciągu użytkowany rolniczo. Nie można zatem mówić w tym przypadku o naruszeniu prawa własności. Przeciwnie, uprawnienia właścicielskie ulegają w takiej sytuacji rozszerzeniu, gdyż grunt o przeznaczeniu innym niż rolne można użytkować także w celach rolnych. Podniesiono również, że stosownie do art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) władztwo planistyczne Rady Gminy L. nie obejmuje terenów projektowanego węzła drogi krajowej [...] w rejonie węzła W. Dlatego też odstąpiono od procesu planistycznego w tym zakresie i również od rozstrzygnięcia zarzutów. Odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się do okoliczności wskazanych w zarzutach oraz braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej uchwały wskazano, że wymóg z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy jedynie uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutów podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienia projekt planu narusza. Z uwagi na fakt, iż pisma skarżących zostały mylnie zakwalifikowane jako zarzuty, organ nie miał obowiązku szczegółowego uzasadniania podjętej uchwały, ani odnoszenia się do okoliczności wskazanych przez skarżących. Z uwagi na powyższe Rada Gminy L. wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednak z innych przyczyn aniżeli wywiódł pełnomocnik skarżących. Przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) stanowi, że "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmianie planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że rozpoczęte prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kończy się i uchwala pod rządami nowej ustawy tylko wówczas, gdy przed dniem wejścia w życie nowej ustawy tj. przed dniem 11 lipca 2003r. postępowanie planistyczne nie zostało doprowadzone do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jeśli zaś przed tym terminem procedura planistyczna została doprowadzona do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia - kontynuację prac nad planem prowadzi się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. W rozpoznawanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego drogi ekspresowej [...] K. - I. - G. na odcinku gminy L. i terenów działalności gospodarczej, terenów mieszkaniowych i terenów eksploatacji kruszywa naturalnego w rejonie węzłów komunikacyjnych "W.", "F.", "W." oraz dla obszarów L. i C. podjęta została w dniu 10 października 2002r. Wyłożenie projektu planu drogi ekspresowej [...] K. - I. - G. na odcinku gminy L. oraz projektu planu terenów działalności gospodarczej i terenów mieszkaniowych w rejonie Węzła W. do publicznego wglądu miało miejsce w dniach od 8 lipca do 28 lipca 2003r., o czym zawiadomiono skarżących w dniu 30 czerwca 2003r. Następnie obwieszczeniem z dnia 2 września 2003r. poinformowano o terminie powtórnego wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej i terenów mieszkaniowych w rejonie Węzła W. Obwieszczenie nie zawierało informacji o projekcie planu drogi ekspresowej [...] K. - I. - G. na odcinku gminy L. z akt sprawy wynika, że przerwano prace nad projektem powyższego planu. Z uwagi na dwukrotne wyłożenie projektu planu stwierdzić należy, że cezurą stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. jest pierwsze zawiadomienie o terminie wyłożenia projektów do publicznego wglądu (niepubl. wyrok NSA z 29 grudnia 2005r. , sygn. II OSK 360/05). Zważywszy zatem na fakt, iż zawiadomienie o wyłożeniu miało miejsce 30 czerwca 2003r., czyli przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003r.), w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 1994r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tejże ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Procedura uchwalania planu jest sformalizowana przepisami art. 6 i 18 uzp. Z treści art. 18 ustawy wynika, iż zarzuty osób, których interes prawny lub uprawnienie naruszono, są poddawane kontroli dwukrotnie i to w dwóch etapach. Mogą być one uwzględnione przez wójta gminy poprzez bieżącą zmianę w projekcie (art. 18 ust. 2 pkt 8). Następnie może je uwzględnić lub odrzucić rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9). Skoro cytowany przepis określa kompetencje do załatwienia sprawy i to uchwałą zastrzegając je wyłącznie radzie gminy, to rada nie może scedować na żaden inny organ gminy tego uprawnienia. Rada, w myśl art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. rozstrzygnąć może jedynie w drodze uchwały o uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutu. Ustawodawca ni pozostawił w tym względzie swobody kolegialnemu organowi gminy. Jedynie analizowany przepis określa rodzaj możliwych rozstrzygnięć, jakie rada może podjąć w sprawach dotyczących zarzutów do projektu planu. Jak już wywiedziono wyżej, w myśl tej normy możliwe jest jedynie uwzględnienie, bądź odrzucenie zarzutów. Rozstrzygnięcie pozostające w sprzeczności z tą regułą uznać należy za niedopuszczalne, albowiem narusza jednoznaczny w tym względzie wymóg ustawy. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w zaskarżonej uchwale stwierdzono, że organ odstępując od rozstrzygnięcia w części dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi ekspresowej [...], ponieważ zarzut roszczenia z tytułu przejęcia gruntów pod drogę będzie przedmiotem trybu formalno-prawnego uregulowanego ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Tego rodzaju rozstrzygnięcie stanowi naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 cyt. ustawy. Rada Gminy L. podjęła bowiem uchwałę o treści nie przewidzianej tą normą. Uchwalę w tej części uznać należy za niedopuszczalną. Zdaniem Sądu skarżona uchwała nie spełnia także kolejnego wymogu, jaki wynika z przepisu art. 24 ust. 3 uzp. Nie zawiera bowiem wyczerpującego uzasadnienia tak faktycznego, jak i prawnego. Pozbawia to Sąd możliwości dokonania oceny odrzucenia zarzutów w części dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej i terenów mieszkaniowych w rejonie Węzła W., uniemożliwia bowiem zaznajomienie się motywami Rady, a w konsekwencji ocenę zasadności zarzutów skargi. Uzasadnienie rozstrzygnięcia ograniczono praktycznie do jednego zadania, w którym odwołano się do zadań gminy, nie precyzując ich wcale. Wskazano też na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu nie odniesiono się do istotnych okoliczności sprawy, w tym do planowanej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych pod aktywizację gospodarczą. Podkreślić w tym miejscu należy, że celem zarzutu jest ochrona interesu indywidualnego obywateli w procesie planowania przestrzennego. Oznacza to, że Rada Gminy rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowy, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności projektowanych rozstrzygnięć planistycznych. Przy rozpatrywaniu zarzutów spojrzenie na proponowane rozwiązania winno być odwrotne, tj. czy w związku z analizą choćby najsłuszniejszych celów społecznych nie został naruszony interes prawny jednostki, ponieważ w postępowaniu dotyczącym rozpatrywania zarzutów to on jest prawem chroniony, a jego naruszenie może prowadzić do nieważności w całości lub w części uchwały o planie (wyrok NSA z dnia 0 kwietnia 2000r. sygn.. akt IV SA 2120/99, opublikowany w ONSA w 2001r. nr 4 poz. 166). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie skarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 3 uzp, także z tego względu, iż wbrew postanowieniom tego przepisu jej uzasadnienie sporządził i podpisał Wójt Gminy. Regulacja prawna zawarta w powyższym przepisie, czyniąca uzasadnienie integralną częścią uchwały, stoi na przeszkodzie tego rodzaju praktykom. Ustawodawca nie dopuszcza scedowania tej kompetencji na inny organ gminy. Sprzeczność uchwały z zacytowaną normą ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności Stąd na zasadzie art. 147 § 1, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punktach I - III sentencji wyroku. /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MarK