II SA/Po 1322/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2006r. na posiedzeniu niejawnym spraw ze skarg A.K. i J.K. na uchwały Rady Miasta w P. z dnia 27 września 2005r. 1) LXXVIII/861/2005 2) LXXVIII/862/2005 3) LXXVIII/863/2005 w przedmiocie protestów do projektu planu miejscowego; postanawia odrzucić skargi /-/ B. Drzazga W toku procedury planistycznej prowadzonej w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej uzp) A. K. i J. K. w pismach z dnia [...] czerwca 2005 r. określonych jako zarzuty zakwestionowali ustalenia wyłożonych do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. dla terenu w rejonie węzła [...] część A, B oraz C. Wnieśli o uwzględnienie zarzutów - odstąpienie od przygotowania i uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie węzła [...] pozostawiając stan zagospodarowania określony w planie obowiązującym na tym terenie. Według twierdzeń wnoszących zarzuty zmiana sposobu zagospodarowania na wskazaną w projektach mpzp spowoduje ograniczenie prawa własności do ich nieruchomości, naruszenie prawa do prywatności i poczucia bezpieczeństwa oraz nietykalności mieszkania. Stwierdzili, że rozbudowa fabryki A spowoduje, iż będą musieli znosić uciążliwości wzmożonego ruchu pojazdów samochodowych oraz generowane przez rozbudowaną fabrykę nadmierny hałas i przekraczające wszelkie dopuszczalne normy emisje gazów, ścieków oraz pól elektromagnetycznych. Spowoduje to zmianę spokojnej okolicy w teren uprzemysłowiony, uniemożliwi obecne korzystanie z nieruchomości i spowoduje spadek standardu życiowego. Podnieśli, że mieszkają poza terenem objętym projektami zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i nie otrzymają odszkodowania z mocy prawa. Tym samym ich strata nie zostanie zrekompensowana. Prezydent Miasta P. zakwalifikował pisma skarżących jako protesty albowiem w jego ocenie pisma te nie spełniały wymogów, jakie art. 24 uzp stawia środkowi prawnemu w postaci zarzutu. Rada Miasta P. podzielając to stanowisko w dniu 27 września 2005r. uchwałami: Nr LXXVIII/861/2005, Nr LXXVIII/862/2005 oraz Nr LXXVIII/863/2005 odrzuciła protesty skarżących. Jednocześnie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to jest w dniu [...] października 2005r., A. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na uchwały w sprawie rozpatrzenia ich protestów. W uzasadnieniu skarg podnieśli argumenty zawarte w zastrzeżeniach do mpzp nazwanych zarzutami. Przy oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia skarżący powołali symbole projektów uchwał o odrzuceniu protestów przygotowanych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną: [...],[...],[...], które odpowiadają kolejnym numerom podjętych przez Radę Miasta uchwał w sprawie odrzucenia protestów do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie węzła [...] część A, B i C - czyli uchwałom o numerach: LXXVIII/861/2005, LXXVIII/862/2005 oraz LXXVIII/863/2005. W odpowiedzi na skargi Rada Miasta P. wniosła o ich odrzucenie jako niedopuszczalnych; ewentualnie o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia art. 23 i 24 uzp wskazuje jednoznacznie, iż legitymacja skargowa w postępowaniu planistycznym przysługuje wyłącznie osobie, która wniosła skutecznie zarzut na ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ustawodawca pozbawił prawa do wniesienia skargi osoby, których interes prawny nie został naruszony przez ustalenia projektu tego planu. Argumentując za odrzuceniem skargi wyjaśniono, że skarżących nie wskazali na naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia. Nie są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym projektami planów. O naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie w wówczas, gdy dojdzie do naruszenia normy prawnej zawartej w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Przy tym nie wystarczy tu naruszenie jakiejkolwiek normy prawnej. Koniecznej jest naruszenie takiej normy, która jest źródłem czyjegoś uprawnienia; normy, która wyznacza czyjś status prawny w takim sensie, iż może twierdzić, że zachowanie innych podmiotów względem niego jest mu należne. Kontynuując powyższą argumentację podniesiono, iż projekt mpzp nie określa sposobu rozbudowy jakiegokolwiek konkretnego obiektu, w tym fabryki A w P. Przedmiotem planu jest jedynie ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Nie przesądza on o tym, jakie inwestycje przemysłowe (lub inne) będą realizowane i przez kogo. Plan zagospodarowania przestrzennego nie określa także, jakie immisje (i czy w ogóle) będzie generował ewentualny zakład przemysłowy, który zgodnie z późniejszymi decyzjami administracyjnymi mógłby powstać na tym terenie. Warunkiem rozpoczęcia przedsięwzięcia w ramach przyjętego planu będzie między innymi przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Niedopuszczalne jest przedsięwzięcie, którego realizacja spowoduje przekroczenie prawem dopuszczalnych dla środowiska stężeń i natężeń czynników szkodliwych. Podniesiono także, że w myśl art. 101 ust. 3 usg w przypadku złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego zastosowanie znajdują przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 §3 kodeksu postępowania administracyjnego strona przeciwna ma miesiąc na załatwienie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący złożyli wezwanie jednocześnie ze skargą – w dniu [...] października 2005 roku. Stwierdzić należy, że nie wypełnili oni dyspozycji art. 101 ust. 1 i ust. 3 usg, co także powoduje odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu. Pierwsza kwestią, jaką w podanym stanie faktycznym i prawnym należało rozważyć, jest sprawa wyjaśnienia charakteru prawnego pism skarżących, w których zgłosili oni swoje zastrzeżenia do projektu mpzp. Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidywały dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich był protest przysługujący każdemu, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu - art. 23 ust. 1 uzp. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musiała spełniać szczególnych warunków formalnych. Drugim środkiem był zarzut, który mógł wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna była zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2), zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust. 4) i przysługiwała na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. (art. 24 ust. 4). O przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie mogła stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organy gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decydowało jedynie to czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego zastrzeżenia (wyroki NSA: z dnia 14 maja 1996r. sygn. akt SA/Kr 2329/95 - ONSA nr 2 /1997, poz. 81, a także z dnia 7 października 2002r. sygn. akt II SA/Ka 2791/00 - niepublikowany). Ujmując sprawę ogólnie stwierdzić można, iż naruszenia interesu prawnego upatrywać należy w odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), a także na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Podkreślenia wymaga, że punktem wyjścia przy dokonywaniu tej oceny powinno być stwierdzenie, iż chodzi o naruszenie interesu prawnego, który podlega ochronie w postępowaniu planistycznym. Dlatego o kwalifikacji uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zarzutu nie przesądza jakikolwiek interes prawny, leczy tylko taki, który może zostać rozstrzygnięty w tym postępowaniu; którego akt (mpzp) podjęty przez organy gminy dotyczy. Poza tak zakreślone ramy wyłączyć należy interesy prawne oraz uprawnienia, które znajdują ochronę w innych prawem uregulowanych postępowaniach. Ustawodawca bowiem przesądza o właściwym trybie postępowania dla poszczególnych rodzajów spraw. Wychodząc z tego założenia stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 uzp przepisy tej ustawy regulują zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kolei stosownie do treści art. 33 uzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powyższego należy wyprowadzić niewątpliwy wniosek, iż o interesie prawnym w postępowaniu planistycznym z reguły przesądza prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego roszczenia określone w art. 36 ust. 1 i 2 uzp przysługują tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, objętych regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji pogorszenia ich możliwości prawnych w zakresie uprawnień właścicielskich w związku z uchwaleniem mpzp. Zakresem regulacji kwestionowanych projektów mpzp nie została objęta sytuacja prawna skarżących; ich nieruchomość położona jest bowiem poza obszarem objętym tymi projektami, co więcej znajduje się w znacznej odległości od granicy tego terenu. Tym samym nie może być mowy o ograniczeniu prawa własności do nieruchomości poprzez uniemożliwienie dotychczasowego z niej korzystania, czyli stworzenia na skutek uchwalenia projektowanego planu nowej sytuacji prawnej dla skarżących jako właścicieli nieruchomości. Z tego powodu wyłożone do publicznego wglądu projekty mpzp nie dotyczą interesów prawnych czy uprawnień skarżących określonych (chronionych) przez art. 140 kodeksu cywilnego, czy art. 64 Konstytucji. Tym bardziej nie może być mowy o ich naruszeniu. Z kolei niektóre zagrożenia powołane przez skarżących (generowanie nadmiernego hałasu, emisje gazów, ścieków oraz pól elektromagnetycznych) nie mają swego źródła w zmianie prawnego przeznaczenia terenu, lecz wiążą się z faktycznym, a na tym etapie nadal ewentualnym, jego zagospodarowaniem dla celów przemysłowych. Ochrona interesów skarżących zagrożonych przez realizację konkretnej inwestycji budowlanej nie zawiera się w katalogu spraw regulowanych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i tego rodzaju interesy prawne nie znajdują ochrony w postępowaniu planistycznym. Sytuacji prawnych skarżących, których dotyczą przepisy prawne (art. 23 i 24 kodeksu cywilnego oraz art. 47 i 50 Konstytucji) oraz objętych nimi interesów prawnych (poszanowania prawa do prywatności, nietykalności mieszkania, poczucia bezpieczeństwa) w żaden sposób nie da się powiązać z zakresem normowania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyłożonymi do publicznego wglądu projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powołane sytuacje prawne obywateli z woli ustawodawcy pozostają poza zakresem spraw podlegających normowaniu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powoływanie argumentu o spadku wartości nieruchomości skarżących w związku z uchwaleniem projektowanej zmiany przeznaczenia terenów sąsiednich jest przejawem interesów faktycznych, a nie prawnych. Brak bowiem przepisu, który gwarantowałby skarżącym utrzymanie określonego poziomu wartości ekonomicznej ich nieruchomości. Wobec powyższego organy gminy postąpiły prawidłowo przyjmując, że pisma skarżących, nazwane przez nich samych zarzutami, mają w rzeczywistości charakter prawny protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Porównanie treści przepisów art.23 i art.24 uzp w związku z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej u.p.s.a.) prowadzi do wniosku, że na uchwałę w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego punktu widzenia skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu – art. 58 §1 pkt 1 u.p.s.a. Mając na uwadze wyrażone w doktrynie i orzecznictwie poglądy o możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestów do mpzp na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) wskazać należy, iż stosownie do jego treści złożenie skargi do sądu administracyjnego poprzedzone powinno zostać bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust.1 i 3 usg.). Wobec powyższego określony w art. 53 § 1 u.p.s.a. bieg 30-dniowego terminu dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego otwiera bezskuteczność (doręczenie odmownej odpowiedzi albo upływ maksymalnego 2 miesięcznego terminu na załatwienie sprawy - art. 35 § 4 kpa) wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga złożona bez wezwania, przed lub jednocześnie z nim podlega odrzuceniu – art. 58 § 1 pkt 6 u.p.s.a.. W takiej sytuacji warunek bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje niespełniony, w konsekwencji nie zostaje otwarty bieg terminu do wniesienia skargi. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji postanowienia. /-/ B. Drzazga