II SA/Po 133/13

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi A. M. i J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; oddala skargę Postanowieniem z dnia (...) października 2012 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a" nałożył na A. i J. M. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia dokumentów, o jakich mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta C. o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu (...) września 2009 r. przeprowadzono kontrolę posesji położonej przy ul. (...) (działki nr (...) i (...)) w C. będących własnością A. i J. M. Podczas jej trwania ustalono, że wykonane od strony północnej trwałe pełne ogrodzenie tej posesji zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto całość ogrodzenia została posadowiona na działkach nr (...) ora (...), nie będących własnością inwestorów. W dniu (...) listopada 2009 r. do organu wpłynęły ze Starostwa Powiatowego w C., Geodety Powiatowego, Kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami dokumenty – szkice polowe z pomiarów powykonawczych obiektów usytuowanych na działkach nr (...) i (...) wykonanych w dniu (...) lipca 2007 r. Ich analiza wskazała, że ogrodzenie zostało wybudowane na z działkach nie będących własnością A. i J. M. W ramach prowadzonego postępowania organ, po uprzednim zawiadomieniu inwestorów, planował przeprowadzić ponowną kontrolę nieruchomości. Jednakże podczas jej trwania w dniu (...) czerwca 2012 r. J. M. odmówił wpuszczenia kontrolujących na teren posesji. O fakcie powyższym zawiadomiono właściwe organy ścigania. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zalegalizowania ogrodzenia. Aby doprowadzić sprawę do stanu zgodnego z prawem konieczne było jednakże przeprowadzenie postępowania naprawczego, w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie powyższe zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. M. podnosząc, że jest ono sprzeczne z prawem i wydanymi pozwoleniami na budowę oraz na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia (...) października 2012 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że na wydane postanowienie stronie przysługuje zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Art. 49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r., Prawo budowlane nie przewiduje prawnej możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o powyższy przepis, stąd organ odwoławczy był zobowiązany do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Oceny powyższej nie mogło również zmienić wadliwe pouczenie skarżącego, co do możliwości wniesienia zażalenia. Skargę na powyższą rozstrzygnięci wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i J. M. podnosząc, że jest ono niezgodne ze stanem faktycznym oraz historią budowy. Skarżący podnieśli, że organ I instancji kontrolował ich nieruchomość już parokrotnie na przestrzeni lat nie dopatrując się naruszenia przez nich przepisów prawa, a prowadzone obecnie postępowanie stanowi postępowania wadliwe, w którym organ dopuszcza się naruszenia prawa. Wskazano, że skarżącym uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu oraz podniesiono, że wadliwie łączy się postępowanie administracyjne i karne, dotyczące niewpuszczenia inspektorów na teren posesji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem wniesionej skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o treść art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na samym wstępie wskazać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to postanowienia są ostateczne. Tak sformułowany przepis, a przede wszystkim przyjęta w nim kolejność, w jakiej organ odwoławczy dokonuje kontroli wymogów formalnych odwołania wskazuje, że organ II instancji przystępując do rozpoznania środka odwoławczego w pierwszej kolejności powinien skoncentrować się na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Oznacza to, że organ odwoławczy przystępując do badania złożonego środka zaskarżenia bada przesłanki niedopuszczalności tego środka zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. W granicach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że podstawową przyczyną niedopuszczalności środka zaskarżenia natury przedmiotowej jest, między innymi, niezaskarżalność określonych rodzajów rozstrzygnięć administracyjnych, a więc organ odwoławczy stwierdzając negatywną przesłankę niedopuszczalności środka zaskarżenia winien na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność tego środka. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku zażalenia złożonego przez skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a, mocą którego nałożono na A. i J. M. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia dokumentów, o jakich mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta C. o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sadowoadministracyjnym, postępowanie prowadzone w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest ze swej istoty postępowaniem dowodowym, mającym na celu zgromadzenie określonych dokumentów i pism dających podstawę podjęcia procedury legalizacyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 364/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 452/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 207/11, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa,gov.pl). Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują by na postanowienie wydane w trybie art. 49b tej ustawy Prawo budowlane przysługiwało zażalenie, a skoro tak, to zasadnym jest sięgnięcie do procedury uregulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i przywołania treści art. 141 § 1 K.p.a., który stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Skoro zatem przepis nie przewiduje zaskarżalności postanowienia wydanego w trybie art. 49b ust.2 Prawa budowlanego, zasadnie organ II instancji otrzymując zażalenie skarżącego na to postanowienie powołując treść art. 134 K.p.a, orzekł o jego niedopuszczalności, jak również zasadnie nie odniósł się do podnoszonych w tym zażaleniu kwestii merytorycznych. Oceny powyższej nie mogło również zmienić wadliwe pouczenie skarżących, co do możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Już tylko na marginesie należy wskazać, że niemożność wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, nie pozbawia skarżących możliwości ochrony ich interesów na etapie decyzji kończącej to postępowanie. Prowadząc postępowanie legalizacyjne, dotyczące ogrodzenia, organ nadzoru budowlanego musi przede wszystkim ustalić, czy wzniesione ogrodzenie podlegało obowiązkowi zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 23 powyższej ustawy. Na tym etapie postępowanie analiza akt sprawy nie daje odpowiedzi na to pytanie, co jednakże nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, którego przedmiotem jest jedynie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie sprawy, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.