II SA/Ol 452/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– powołując art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane - nałożył na J. K. (inwestora) obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, dokumentacji niezbędnej do oceny możliwości legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o przydomową oranżerię (ogród zimowy) na działce nr "[...]", w miejscowości Ł., gm. K., dokonanej bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Mimo, że wskazane postanowienie zawierało pouczenie o braku możliwości jego zaskarżenia, J. K. wniósł na nie zażalenie, w którym zażądał uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji z uwagi na rażące naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności art. 104 kpa oraz wszystkich przepisów zawartych w rozdziale 4 kpa zatytułowanym "Dowody". Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. K. podnosząc, że postanowienia wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązujące stronę do przedłożenia właściwemu organowi dokumentacji, nie mają charakteru rozstrzygającego co do istoty sprawy i są postanowieniami, na które nie przysługuje zażalenie. Stosownie zaś do art. 142 kpa, postanowienia te mogą być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – J. K. wniósł o jego uchylenie, zarzucając organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 7, 11, 79, 10 § 1 kpa. Podniósł przy tym, że organ I instancji nie odniósł się do zgłoszenia robót budowlanych, którego skarżący dokonał Staroście w dniu 22 grudnia 2007r., pominął także zakres robót wykonanych po 23 stycznia 2008r. Skarżący wskazał, że przesłuchanie świadka w sprawie odbyło się bez jego udziału, czym pozbawiono go możliwości zadawania pytań. Dodał, że w niniejszej sprawie nie może stanowić dowodu donos, z racji jego subiektywnego charakteru oraz okoliczności, że został on złożony przez osobę nie znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu i tym samym pozbawioną przymiotu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu - wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu "[...]" – J. K. wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu niezaskarżalności postanowienia organu I instancji, a jedynie sam fakt jego wydania, gdyż organ niestarannie prowadził postępowanie, natomiast zapisy zawarte w protokołach są nieprecyzyjne. Wskazał ponadto, że w protokole z "[...]" potwierdził wprawdzie rozbudowę tarasu, jednak dokładnie nie czytał jego treści. Nadmienił, że budynek jest zniszczony, wybudowany w 1911r. Podał, że ganek został jedynie naprawiony, a w wyniku prac budowlanych nie zwiększył wysokości nawet o centymetr. Obecnie na ganku znajduje się wyłącznie lekka konstrukcja drewniana, natomiast w chwili kontroli rosły tam tylko surfinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wskazane postanowienie organu odwoławczego - z uwagi na formalny charakter - zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania zasadności wydanego przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji budowlanej. Tym samym, na tym etapie postępowania, nie mogą być brane pod uwagę zarzuty skarżącego dotyczące kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i poprawności jego oceny. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi, tak jak w niniejszej sprawie, z braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 141 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powołana regulacja prawna ma odpowiednie zastosowanie do dopuszczalności zażalenia na postanowienia wydane w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej, gdyż w tym zakresie ustawa Prawo budowlane nie zawiera odmiennego uregulowania. Oznacza to, że jeżeli ustawa Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje (pod. wyrok WSA w Szczecinie z 10.05.2006r., II SA/Sz 1298/05, niepublikowany). Bezspornym jest, iż z treści całego przepisu art. 49b ustawy Prawo budowlane nie wynika, że na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Nie można również możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie doszukać się stosując odesłanie do innych przepisów ustawy, które taką możliwość przewidują (por. wyrok NSA z 29.09.2005r., II OSK 33/05, niepublikowany oraz wyrok WSA w Poznaniu z 22.11.2005r., II SA/Po 220/04, niepublikowany). Zatem, w świetle art. 142 kpa, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, postanowienie to może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji, która zostanie wydana w następstwie rozpatrzenia sprawy rozbudowy budynku bez wymaganego prawem zgłoszenia. Wobec powyższego, trafnie organ odwoławczy uznał na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji. Skoro wyłączona była możliwość odrębnej kontroli instancyjnej tego postanowienia, organ odwoławczy nie był uprawniony do jego merytorycznej oceny, w tym, podnoszonego przez skarżącego w zażaleniu, zarzutu rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury administracyjnej. Wyjaśnić jedynie należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest ze swej istoty postępowaniem dowodowym mającym na celu zgromadzenie określonych dokumentów i pism, dających podstawę do podjęcia procedury legalizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 21.06.2007r., II SA/Lu 364/07, niepublikowany). Przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa bowiem prawne podstawy odstąpienia przez organ nadzoru inwestorskiego od obowiązku wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. W razie stwierdzenia takiej możliwości, właściwy organ, gdy budowa została zakończona - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - nie wstrzymuje jednak prowadzenia robót budowlanych, które faktycznie zostały zakończone, lecz jedynie nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy legalizacji. W tych okolicznościach przyjąć należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, co w świetle art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje oddaleniem skargi.