II SA/Po 140/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2010r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zameldowanie; oddala skargę /-/ T.Świstak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik Decyzją z dnia [...] 2010r. Wójt Gminy C. orzekł, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10.04.1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), o zameldowaniu T. L. w domu położonym w [...] przy ul. [...] na pobyt czasowy do dnia [...]2013r. Z uzasadnienia orzeczenia wynikało, że organ rozpoznając ponownie (po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wcześniejszej decyzji własnej z dnia [...]2008r. o zameldowaniu i utrzymującej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]09.2008r.) wniosek T. L. o zameldowanie pod wskazanym adresem ustalił, że wnioskodawca od kilku lat zamieszkuje wraz z żoną i dziećmi na piętrze budynku stanowiącego własność jego [...] – skarżącego, który sprzeciwia się zarówno pobytowi wnioskodawcy jak i jego zameldowaniu. Ustalenia stanowiące podstawę orzeczenia, uzupełnione zostały we wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zakresie, to jest nie tylko co do faktu zamieszkiwania, ale również co do zamiaru stałego zamieszkiwania. Uwzględnienie orzeczenia sądu rejonowego nakazującego eksmisję było podstawą orzeczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy do dnia [...]2013r. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy C. wniósł M. L., domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie zameldowania [...] T. L. Odwołujący wskazał na wyrok sądu nakazujący eksmisję i przesłanki jego orzeczenia. Zdaniem odwołującego odległy termin końcowy zameldowania czyni pobyt [...] w lokalu legalnym, co stanowi dla niego dolegliwość psychiczną i finansową. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...]01.2010r. orzekł, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwołanie wniósł M. L. – właściciel przedmiotowej nieruchomości nie będący stroną postępowania o zameldowanie. W postępowaniu w sprawie o zameldowanie stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest wyłącznie osoba, której zameldowanie dotyczy. Inne podmioty jak właściciel lokalu nie mogą być uznane za stronę ze względu na brak interesu prawnego. Instytucja zameldowania ma charakter ewidencyjny – rejestracyjny i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym. Organ przytoczył identyczne stanowisko zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych i orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wywiódł, że meldunek powinien być zgodny z wolą właściciela nieruchomości a pozbawienie go przymiotu strony jest ograniczeniem prawa do dysponowania własnością. Na rozprawie w dniu 06.10.2010r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy poprzednim rozpoznaniu sprawy nie zakwestionował legitymacji skargowej właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podnosząc okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...]2009r., wydanej w przedmiocie zameldowania T. L. w domu położonym w [...] przy ul. [...] na pobyt czasowy do dnia [...]2013r., od której odwołanie wniósł właściciel nieruchomości. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych lub z przyczyn przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn tj. braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze. Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy jak i materialny. Jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji, gdy ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie określa w sposób wyraźny kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie zameldowania lub wymeldowania, ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Od interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898). Oceniając czy organ II instancji prawidłowo uznał, iż skarżący M. L. jako właściciel nieruchomości, na której T. L. został zameldowany, nie ma interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem przedmiotowego postępowania, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż obowiązek meldunkowy dla osoby, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby wprowadza art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 2b powołanej ustawy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Zważyć także należy, iż ustawodawca wprowadził jedynie warunek przedstawienia potwierdzenia przez właściciela nieruchomości pobytu w lokalu jako okoliczności faktycznej. W sytuacji gdy właściciel bądź inna osoba dysponująca prawem do lokalu nie może lub nie chce poświadczyć tej okoliczności, wówczas organ administracji, działając w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, które ma na celu ustalenie czy osoba wnioskująca o zameldowanie faktycznie w lokalu przebywa. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźniej jego zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w lokalu (por. wyrok NSA z 25 września 2008 r. sygn. II OSK 1069/07 Lex nr 498330). Uwzględniając tak określony rejestrowy charakter czynności zameldowania i wymeldowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w sprawie administracyjnej dotyczącej czynności zameldowania załatwianej decyzją o odmowie uchylenia tej czynności lub o odmowie zameldowania, czy również w sprawie zakończonej decyzją o wymeldowaniu lub o odmowie wymeldowania, stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a więc podmiotem mającym interes prawny, jest wyłącznie osoba, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie zameldowania lub wymeldowania z danego lokalu. Inne osoby, w tym takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1803/07, Lex nr 515981, z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1681/07 Lex nr 516053). W powołanych wyrokach wskazano, iż postępowanie w sprawie odmowy zameldowania lub wymeldowania jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest aby stan ewidencji ludności pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym, co leży w interesie Państwa a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela (współwłaściciela) nieruchomości (lokalu, budynku). Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma bowiem drogę postępowania cywilnego, nie powinien być natomiast traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), którego przedmiotem jest wymeldowanie (a więc także uchylenie czynności zameldowania), a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. Nr 78, poz. 716) w powołanych wyżej wyrokach wskazano, że organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje w zakresie danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem faktycznie zamieszkuje w lokalu. Badaniu podlegają zatem zdarzenia ze sfery faktów a nie ze sfery faktów i prawa. Potwierdzenie pobytu jest tylko potwierdzeniem faktu - a nie uprawnienia i ma charakter dowodowy. Powyższe stanowisko Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela. A contrario, Sąd nie podziela tej linii orzeczniczej, w myśl której w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zameldowanie wymeldowanie interes prawny wnioskodawcy wywodzi się z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, w tym prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., (II OSK 106/06, Lex 319423 ). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nakazuje uznać, iż skarżący M. L. nie wykazuje się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym w sprawie uchylenia czynności materialno - technicznej zameldowania T. L. W przypadku kiedy w odpowiedzi właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na pobyt innych, dla ochrony swoich interesów prawnych, ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji). Okoliczność ta nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela lokalu w sprawie dotyczącej zameldowania lub wymeldowania innej osoby. Także okoliczność, że organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie oraz informował o kolejnych etapach postępowania, nie czyni skarżącego stroną postępowania. Powyższe nakazuje uznać, iż organ II instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym, Sąd nie miał podstaw do merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Ocenie Sądu podlegała wyłącznie decyzja organu II instancji i Sąd rozważył wyłącznie te argumenty skargi, które odnosiły się do treści tego aktu. Sąd wskazuje, że w sprawie niniejszej na podstawie art. 153 p.p.s.a. przedstawiona we wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06.05.2009r. sygn. akt II SA/Po 495/08 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie zarówno organ jak i Sąd. W przepisie tym chodzi jednak nie o samą sentencję lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawa a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku ( por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz wyd. Lewis Nexis w- wa 2010 str. 360). We wskazanym wyroku Sąd nie wypowiadał się co legitymacji skarżącego, lecz orzekł o uchyleniu decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 a i c p.p.s.a., stwierdzając naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa., czyli grupy przepisów dotyczących zasady prawdy obiektywnej, reguł i oceny dowodów, stopnia dokładności uzasadnienia decyzji. W tych warunkach, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, brak było podstaw do przyjęcia, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy i to również ze skargi M. L. – właściciela nieruchomości, Sąd wypowiedział się wiążąco o istnieniu interesu prawnego po jego stronie. Uzasadnienie wyroku nie zawiera bowiem takiego odniesienia, a zatem przyjąć należało, że Sąd nie dokonał wykładni prawa we wskazanym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł postanowieniem uzupełniającym wyrok z dnia 21. 10. 2010r., w wysokości określonej na postawie art. 250 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z §2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09. 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. z dnia 3 października 2002 r.) /-/ T. Świstak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik