II SA/Po 140/13

Dnia 9 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę W następstwie kilkukrotnego rozstrzygania sprawy o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, w dniu [...] października 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., działający z upoważnienia Wójta Gminy Ś., wydał decyzję o zwrocie przez F. M. nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005r. do dnia 31 marca 2009r. w kwocie 6471 zł wraz z odsetkami w wys. 2627,22 złotych. Wskutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. F. M. wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w L., w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 116/11 oddalił skargę. Dnia [...] kwietnia 2011 r. F. M. złożył wniosek o umorzenie w całości nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując, że jego sytuacja materialna i osobista jest bardzo trudna. Zaznaczył, że jego dochodem pozostaje emerytura w wysokości ok. [...] zł miesięcznie, dodatek pielęgnacyjny i otrzymywany dwa razy w roku deputat węglowy. Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami i o rozłożeniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia na raty w kwocie po 50 zł miesięcznie. F. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. SKO w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części w zakresie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia i rozłożenia jej na raty. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2011 r. rozłożył F. M. kwotę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na raty po 50 zł miesięcznie. Strona odwołała się od tej decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. SKO w L. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekł o odmowie umorzenia F. M. nienależnie pobranego świadczenia. W wyniku odwołania strony, SKO w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w wyjaśnieniu sprawy pomocne okazać się może odniesienie wysokości dochodu rodziny F. M. do minimum socjalnego i egzystencji. Kolegium nakazało też dokładnie określić wysokość dochodów rodziny strony i ustalić czy córka H. M. wchodzi w skład wspólnego gospodarstwa domowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji odmówił F. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Następnie organ I instancji we własnym zakresie uwzględnił odwołanie F. M. i decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił swą decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ponownie odmówił F. M. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Następnie ponownie organ I instancji we własnym zakresie uwzględnił odwołanie strony i decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2012 r. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, uznając, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku. Stwierdził, że wysokość dochodu strony została ustalona bezspornie i po opłaceniu comiesięcznych kosztów w dyspozycji wnioskodawcy pozostaje kwota [...] zł miesięcznie, która nawet po zakupie wyżywienia wystarczyłaby na spłatę nienależnie pobranych świadczeń, chociażby w ratach. F. M. wniósł odwołanie od tej decyzji, podając, że z uwagi na wiek jego sytuacja zdrowotna się pogarsza. Wskazał też, że organ nie wliczył wydatków na wyżywienie, gdy tymczasem odwołujący nie jest w stanie przedłożyć paragonów za zakupy, bo ich nie przechowuje. Ponadto wskazał, że nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, bowiem pracownicy GOPS przyznali świadczenie osobie, której się ono nie należało. Świadczenie to zaś zostało już skonsumowane na bieżące i usprawiedliwione potrzeby strony i jego żony. SKO w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Pod pojęciem "sytuacja rodziny" należy zaś rozumieć okoliczności dotyczące dochodów rodziny, jej skład oraz położenia poszczególnych jej członków w sferze np. zawodowej czy edukacyjnej. Okoliczności te powinny mieć charakter szczególny. Kolegium wskazało, że F. M. oraz jego żona ukończyli 75 lat, są osobami niepełnosprawnymi i wymagają stałego leczenia. Uzyskują dochód miesięczny w kwocie [...] zł, na który składa się emerytura F. M., zasiłek pielęgnacyjny A. M. oraz deputat węglowy w wysokości [...] zł. Mieszkają oni w lokalu składającym się z pokoju, kuchni i łazienki, przy czym połowę kosztów utrzymania mieszkania i opłat za media ponosi również córka Państwa M. – H. M., co wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] maja 2012 r. oraz z oświadczenia H. M. Organ odwoławczy uznał za uzasadniony zarzut nieuwzględnienia kosztów wyżywienia leżących po stronie rodziny wnioskodawcy. Wskazał, że strona powinna współpracować z organem celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i starać się wykazać ponoszone koszty wyżywienia. Tymczasem pełnomocnik strony stoi na stanowisku, że paragony nie mogą być dowodem na to jakie są koszty wyżywienia, a ponadto wskazuje, że nikt ich nie zbiera. Kolegium stwierdziło, że jeżeli strona wiedziała o toczącym się postępowaniu, o tym, że kwestia ta jest istotna w niniejszej sprawie, to mogła zbierać paragony za zakupy żywności. Odwołujący zaś nie wykazał dobrej woli i nie próbował w żaden też sposób udokumentować wysokości kosztów wyżywienia. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż z dochodu rodziny F. M. ([...] zł), po opłaceniu wszystkich kosztów (poza wyżywieniem) pozostaje kwota [...] zł, stanowiąca 40,67 % dochodu. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że 45% kosztów stanowi rata spłacanej pożyczki, która zakończy się w 2014 r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację osobistą, rodzinną, zdrowotną i finansową strony oraz w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację zobowiązanego. W konsekwencji trafnie uznał, że nie jest zasadne umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. SKO dodało, że sytuacja zdrowotna odwołującego z uwagi na wiek oraz schorzenia jest trudna, jednakże należy wziąć pod uwagę, iż sama trudna sytuacja materialna, czy zdrowotna rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe tylko wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" na tle uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Organ pouczył stronę, że może złożyć wniosek do organu, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. F. M. wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w L., zarzucając naruszenie przy jej wydaniu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie przez organ szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego i jego rodziny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od SKO w L. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom, że wyłączają z kosztów związanych z bieżącymi potrzebami życia wyżywienie i bezpodstawnie przyjmują, że paragony lub inne dowody zakupu żywności mogą sprawić, że zostaną uwzględnione przy analizie materiału dowodowego. Tymczasem paragony nie mogą i nie są dowodem w sprawie, albowiem poza płatnikiem VAT, oznaczeniem towarów i ich ceną nie zawierają innych danych, w szczególności skarżącego jako kupującego, co rodziłoby domniemanie, że nabył on towary opisane w tych paragonach. Skarżący zaznaczył, że w sytuacji gdyby organy uwzględniły koszty wyżywienia okazałoby się, że skarżącemu i jego żonie pozostaje kwota stanowiąca minimum socjalne i minimum egzystencji, co wiązałoby się z koniecznością wydania decyzji pozytywnej. Ponadto skarżący wskazał, że nie ponosi winy za powstałą sytuację, bowiem to z winy pracowników GOPS w Ś. wypłacono mu zasiłek pielęgnacyjny. Dodał, że świadczenie to zostało przez niego skonsumowane na bieżące i usprawiedliwione potrzeby. Zaznaczył, że konieczność spłaty zobowiązania, nawet po rozłożeniu na raty, ograniczy z pewnością środki, które przeznaczał dotychczas na leki i utrzymanie, destabilizując poważnie jego bardzo skromny budżet. Zdaniem skarżącego, jego sytuacja uzasadnia wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego o umorzenie w całości kwoty 6.471,- zł stanowiącej nienależnie pobrane świadczenie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący zwrócił też uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał aż 7 decyzji administracyjnych, zaś w trakcie postępowania sytuacja skarżącego i jego żony nie zmieniła się na lepsze. Jednocześnie wskazał, że organ I instancji pomimo lepszej sytuacji materialnej skarżącego wcześniej, skłonny był wydać decyzję pozytywną. W odpowiedzi SKO w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie natomiast do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: u.ś.r., zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Bez wątpienia oceny tychże okoliczności należy dokonywać na gruncie stanu faktycznego danej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie tych okoliczności składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, iż rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Co istotne, na co zwrócił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, zwrot ten należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2012 r., IV SA/GL 1037/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując należy stwierdzić, że wykładnia przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r., IV SA/Wr 768/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że skarżący wraz z małżonką uzyskują miesięcznie dochód rzędu [...] zł, na który składa się emerytura skarżącego, zasiłek pielęgnacyjny małżonki skarżącego – A. M. i deputat węglowy. Wspólnie mieszkają w lokalu składającym się z pokoju, kuchni i łazienki, przy czym połowę kosztów utrzymania mieszkania i opłat za media ponosi córka Państwa M. H. M. Na koszty te składają się czynsz wysokości [...] zł, opłata za energię elektryczną [...] zł oraz za wodę – [...] zł. Dodatkowymi kosztami miesięcznymi skarżącego i prowadzącego z nim wspólnie gospodarstwo domowe małżonki są koszty leków ok. [...] zł i spłata pożyczki – [...] zł oraz nieobliczone przez organy orzekające ani nie podane przez skarżących koszty zakupu żywności i środków czystości. Z prawidłowych ustaleń organów wynika zatem, że większość comiesięcznych kosztów skarżącego i jego małżonki zamyka się w kwocie ok. [...] zł, przy czym znaczną część tych kosztów stanowi pożyczka na kwotę przeszło [...] zł. Organ prawidłowo wyjaśniły, że skarżący i jego małżonka ukończyli 75 lat i są osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi stałego leczenia. W ocenie Sądu powyższe prawidłowe i niekwestionowane przez stronę ustalenia faktyczne dają obraz, zgodnie z którym skarżący i jego żona żyją wprawdzie skromnie, ale powyżej minimum socjalnego, czy egzystencji. Po pierwsze ich stały budżet pozwalał im na zaciągnięcie pożyczki, której miesięczna rata wynosi ponad [...] zł, tj. przeszło 20% dochodu. Po wtóre dochód skarżącego i jego małżonki znaczenie przekracza kryterium dochodowe wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych (aktualnie jest to kwota 539 zł na osobę w rodzinie, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych – Dz. U. z 2012 poz. 959), które nie jest wprawdzie wyznacznikiem zastosowania szczególnych instrumentów z art. 30 ust. 9 u.śr., niemniej jednak pozwala zakwalifikować sytuację materialną jako wymagającą pomocy. Ponadto, z zestawienia dochodów i wydatków wynika, że skarżącemu i jego małżonce na zakup żywności, środków czystości i pozostałych niezbędnych rzeczy pozostaje przeszło [...] zł. Ponadto Sąd pragnie zwrócić uwagę, że system prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny (vide: wyrok SN z dnia 3 września 1998 r.- I CKN 908/97 - OSNC 3/99/53 z g glosą T. Smyczyńskiego - OSP 10/99/ 173, akceptowany przez M. Andrzejewskiego: "Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej" Zakamycze 2003, s. 147 i n.). Z tej przyczyny nie można uznać, że zastosowanie instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinno niejako "wyprzedzać" skorzystanie przez osobę pozostającą w trudnej sytuacji materialnej z uprawnień alimentacyjnych ciążących względem niej na osobach najbliższych. Zgodnie bowiem z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. z 1964r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) obowiązek dostarczania środków utrzymania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej albo rodzeństwo. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący ma córkę H. M., która zajmuje część lokalu skarżącego i odmówiła podania informacji na temat swojej sytuacji materialnej (wywiad środowiskowy z dnia 9.01.2012 r. i z dnia 21.05.2012 r.). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 30 ust. 9 u.śr., a tym samym jako prawidłowe należało ocenić stwierdzenie przez organy na podstawie całokształtu ustaleń, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Rozpoznając w przedmiotowej sprawie wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, organy orzekające przeprowadziły wszechstronną ocenę w zakresie tego, czy wystąpiły wyżej wymienione "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" skarżącego. W następstwie przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji stwierdzić zatem należało, że ustalenia stanowiące ich podstawę, zostały przeprowadzone w oparciu o prawidłową ocenę zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego, a zatem zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przy rozpoznaniu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, nie stwierdzono przekroczenia granic uznania administracyjnego, które ma zastosowanie przy podejmowaniu decyzji w zakresie wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Należy przy tym dodać, że w związku z ustaleniem stałych i bieżących kosztów utrzymania dotyczących zakupu leków, utrzymania mieszkania i spłaty pożyczki i jednocześnie ustaleniem dochodów skarżącego i jego małżonki nie było konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie comiesięcznych kosztów zakupu żywności w gospodarstwie domowym skarżącego. Wystarczające było bowiem ustalenie, że skarżącemu i jego małżonce pozostaje na ten cel niemal [...] zł. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika skarżącego, iż skarżący nie ponosi winy w związku z nienależnie pobranymi świadczeniami wskazać należy, że decyzja uznająca zasiłek pielęgnacyjny za nienależnie pobrane nie mogła podlegać kontroli przez Sąd w obecnym postępowaniu. Decyzja ta stała się ostateczna, w związku z czym poza oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostało to, czy zachodziły podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i w konsekwencji nakazanie ich zwrotu. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji są prawidłowe, bowiem w przypadku skarżącego nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny, które dawałoby organom administracji podstawę do zastosowania wyżej cytowanego art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.