II SA/Po 141/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 14 października 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") odmówił W. J. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem A. J.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w chwili powstania niepełnosprawności A. J. miał 67 lat. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia 11 września 2024 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 14 października 2024 r. (znak: [...]), Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania W. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem A. J., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wniosku z 29 listopada 2023 r., zgromadzonych dokumentów oraz przeprowadzonego w dniu 14 października 2024 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono stan faktyczny sprawy. A. J. wyrokiem Sądu Rejonowego P. , z dnia 4 września 2023 r. sygn. akt V U 743/22 został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W 2021 r. przebył udar mózgu, co spowodowało, że wymaga stałej opieki innej osoby, z uwagi na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. A. J. jest sprawny ruchowo, porusza się samodzielnie i nie wymaga regularnych rehabilitacji. Pozostaje pod kontrolą lekarza specjalisty – neurologa, raz do roku. Choroba pogorszyła jednak jego zdrowie w sferze umysłowo-psychicznej, często zdarza się, że miewa zaburzenia świadomości, prawidłowego odbioru rzeczywistości i własnej osoby, co powoduje nieustanną konieczność nadzoru i opieki. A. J. od 2018 r. jest wdowcem, ma czworo dzieci, po śmierci małżonki wspólnie gospodaruje z synem W. Osobą sprawującą stałą opiekę jest W. J., który jest kawalerem. W oświadczeniu złożonym 4 października 2024 r. wnioskodawca wskazał, że od momentu złożenia przez niego wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od listopada 2023 r. okoliczności sprawowania przez niego stałej i ciągłej opieki nad ojcem nie uległy zmianie. Jak podaje nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, ponieważ ojciec z powodu choroby nie może pozostać sam. Na pomoc rodzeństwa w sprawowaniu opieki nie może w pełni liczyć, bowiem siostra zmaga się z chorobą nowotworową i jest w trakcie chemioterapii – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a bracia są zatrudnieni i mają swoje rodziny, przy czym jeden z nich na prośbę o pomoc w wyjątkowych sytuacjach zastępuje wnioskodawcę. Do zadań z zakresu opieki nad ojcem należy: przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków, pomoc w codziennych czynnościach takich jak ubieranie się oraz ciągły nadzór. Organ pierwszej instancji podkreślił, że ostatnie zatrudnienie W. J. miało miejsce do stycznia 2019 r. i zakończyło się rozwiązaniem umowy o pracę na mocy porozumienia stron. A. J. zachorował z kolei w 2021 r., wobec czego nie można stwierdzić istnienia związku pomiędzy potrzebą opieki nad ojcem i rezygnacją z pracy zarobkowej. Burmistrz zauważył jednak, że aktualnie niepodejmowanie zatrudnienia przez W. J. ma bezpośredni związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Końcowo organ wskazał, że biorąc pod uwagę okoliczność, iż niepełnosprawność A. J. powstała w wieku 67 lat nie można stwierdzić, że spełniony został warunek wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., który ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Pismem z dnia 22 października 20224 r. W. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika odwołał się od decyzji Burmistrza, zarzucając jej niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także stwierdzeniu, że powstanie niepełnosprawności po 18 lub 25 roku życia uniemożliwia uzyskanie tego świadczenia. Decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji najpierw przytoczył szereg orzeczeń odnoszących się do stosowania i rozumienia przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, dotyczących ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie wskazał, że w związku ze złożeniem przez W. J. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 29 listopada 2023 r. ustalenia wymaga, czy wnioskodawca spełnia przesłanki uzyskania tego świadczenia określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Burmistrz błędnie uznał, iż powodem wydania decyzji odmowej jest niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co było powodem uchylenia jego wcześniejszej decyzji. W tym zakresie Kolegium powołało się na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdzono wobec powyższego, że Burmistrz nie uwzględnił wyrażonego w decyzji kasatoryjnej zalecenia Kolegium, co do ponownego rozpoznania sprawy. Organ drugiej instancji nie zgodził się z ustaleniami poczynionymi w decyzji Burmistrza z 14 października 2024 r. co do oceny spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez W. J., a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem nie został wykazany. A. J. zachorował w 2021 r., a rezygnacja z pracy przez jego syna miała miejsce w 2019 r. Czynności, jakie na co dzień dokonuje syn w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem stanowią podstawowe czynności domowe, które wykonywane są codziennie przez większość społeczeństwa, w tym osoby pracujące zawodowo. A. J. porusza się samodzielnie. W rezultacie nie wykazano, aby opisywany zakres opieki uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu. A. J. nie jest osobą leżącą, wymagającą rehabilitacji i stałej wyspecjalizowanej opieki. Obowiązek alimentacyjny spoczywa natomiast na wszystkich dzieciach, a jego wykonywanie nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może być realizowane np. poprzez finansowanie usług opiekuńczych. Pismem z dnia 8 stycznia 2025 r. W. J., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie w całości, wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta i Gminy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji W. J. zarzucił: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowy przepis zakreśla ramy czasowe do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; - naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało, że zaprzestanie wykonywania pracy przez W. J. nie miało bezpośredniego związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest natomiast pomocą kierowaną do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązując się ze swojego obowiązku alimentacyjnego osobiście zapewniają stałą lub długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu krewnemu i z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zarobkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a."). Stosownie do wymienionego przepisu sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2024 r. (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 14 października 2024 r. (znak: [...]) o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej jako: "u.ś.r."), tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., co wynika z treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) opiekunowi faktycznemu dziecka, (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Konstrukcja przywołanego przepisu obliguje organy administracji do zbadania dwóch alternatywnych i równorzędnych okoliczności: tj. niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania – rzeczywistej bądź potencjalnej – w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (por. Wyrok NSA z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1521/24, LEX nr 3882264). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było ustalenie, czy skarżący spełnia przesłankę "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki". Nie ulega wątpliwości, że W. J. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a jego ojciec (będący wdowcem) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W zaistniałym stanie faktycznym nie można jednak wykazać, że rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącego, która miała miejsce w styczniu 2019 r. miała związek z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ jego niepełnosprawność jest skutkiem choroby, która miała miejsce we wrześniu 2021 r. Powyższe nie zwalnia organów od zbadania związku pomiędzy dalszym niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Dokonując analizy uzasadnień decyzji organów obu instancji, a także zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, że zarówno Burmistrz, jak i Kolegium nie zbadali dokładnie związku pomiędzy faktem niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia a zakresem opieki, jaki sprawuje nad niepełnosprawnym ojcem. Uzasadnienie organu drugiej instancji jest w tym względzie niewystarczające ponieważ pomija niemal całkowicie, iż niepełnosprawność A. J. nie wynika z ograniczeń mobilności, ale z powikłań chorobowych. Jak wskazano w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 14 października 2024 r.: "A. J. wymaga całodobowej opieki ze względu na stan zdrowia i orzeczoną całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji na stałe", dalej: "A. [J. – przyp. Sądu] porusza się samodzielnie, niemniej jednak potrzebuje opieki i wsparcia osób drugich z racji na problemy psychiczne. Pan A. nie korzysta z rehabilitacji, a wizyty lekarskie odbywa raz w roku. Niemniej jednak, w ocenie pracownika socjalnego stan zdrowia w sferze umysłowo-psychicznej nie pozwala na prawidłowe samodzielne egzystowanie...". Pokreślenia w tym miejscu wymaga, że opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21; w Lublinie z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20). Zatem organy są nie tyle uprawnione, co zobowiązane do przeprowadzania takich analiz w świetle z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Najistotniejszym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo skutkowego w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że mimo posługiwania się w uzasadnieniach swoich decyzji pojęciem "nadzoru" nad A. J., organy w żaden sposób nie sprecyzowały na czym tego rodzaju opieka, sprawowana przez wnioskodawcę polega. Nie uwzględniły przy tym, że w związku ze stanem psychicznym ojca, jego samodzielna egzystencja może nie być możliwa, mimo deklarowanej sprawności ruchowej. W ocenie Sądu ustalenia pochodzące z rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez wyspecjalizowanego pracownika socjalnego, nie zostały w toku niniejszego postępowania należycie uwzględnione. Do kwestii tej właściwie wcale nie odniósł się organ pierwszej instancji, twierdząc że niespełniona została uznana za niezgodną z Konstytucją RP przesłanka dotycząca momentu powstania niepełnosprawności. Z kolei Kolegium w sposób wybiórczy potraktowało ustalenia poczynione w rodzinnym wywiadzie środowiskowym nie odnosząc się do ustaleń pracownika socjalnego w sposób wyczerpujący. Powyższe stanowiło o nieprawidłowym skonstruowaniu uzasadnienia decyzji w świetle art. 107 § 3 K.p.a. Organ II instancji w rozpoznawanej sprawie naruszyły również zasadę prawdy obiektywną wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 K.p.a., a także zasadę przekonywania określoną w art. 11 K.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Koszty zasądzone zostały na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku), na co składał się zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organy ocenią związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją W. J. z zatrudnienia a zakresem opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem, mając na względzie jego stan psychofizyczny, dokonując właściwych ocen i czynności będą miały na uwadze zasadę przekonywania oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej.