II SA/Po 1412/14

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014 roku nr ... w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. od decyzji Starosty Z. z dnia ... 2014 r. nr ..., orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. L. w wysokości 20.571 zł za nieruchomość położoną w S., gm. K., obręb ... S., ark. mapy ..., działka nr ... o pow. 0,0849 ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy i Miasta K. z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej – ul. S., wskutek decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia ... 2013 r. nr ... zatwierdzającej podział nieruchomości – działki nr ..., zapisanej aktualnie w księdze wieczystej KW nr ... oraz zobowiązującej do wypłaty zwaloryzowanego na dzień zapłaty odszkodowania Gminę i Miasto K., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Z. decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. L. w wysokości 20.571 zł za ww. nieruchomość położoną w m. S. - działka nr ... o pow. 0,0849 ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy i Miasta K. z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej – ul. S., wskutek decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia ... 2013 r. nr ... zatwierdzającej podział nieruchomości – działki nr .... W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej: u.g.n., a następnie wskazał, że decyzją z dnia ... Burmistrz K. na wniosek M. L. zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr ... w S., wskutek czego zostały wydzielone działki nr: ... i ... (ta ostania o pow. 0,0849 ha). Organ zaznaczył, że zgodnie z pkt 2 tej decyzji nowo wydzielone działki nr ... nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, warunek ten zostanie spełniony przez ustanowienie odpowiednich służebności zapewniających komunikację, bądź sprzedaż udziału w działce nr ... przeznaczoną na poprawę warunków technicznych istniejącej drogi. Natomiast pkt 3 decyzji stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem spełnienia warunków wyszczególnionych w pkt 2. Starosta wyjaśnił, że w wyniku rokowań pomiędzy Gminą K. a M. L. nie doszło do uzgodnienia kwoty odszkodowania za działkę nr .... Wskazał też, że decyzja podziałowa została wydana na podstawie decyzji Burmistrza K. z dnia ... 2011 r. o warunkach zabudowy. W pkt II tej decyzji znalazł się zapis: "działki o nr ..., na poprawę warunków technicznych istniejącej drogi – ul. S., wydzielić pas o szerokości nie mniejszej niż wynika on z sąsiedztwa z działką nr ... z możliwością zachowania punktu podziału działek nr ... i ...." Ponadto w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że: "Przeprowadzona analiza charakteru zamierzonej inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się jej realizację wyklucza, że (...) w wydzielonym pasie drogowym – drodze gminnej, poza jezdnią, realizowana będzie infrastruktura techniczna." Starosta zaznaczył, że wydzielony pas odpowiada działce, która w wyniku podziału działki nr ... została oznaczona jako działka nr ... o pow. 0,0849 ha i przylega ona do drogi (gruntowej) – ul. S. – działki nr ... jako własność Gminy K.. Następnie wskazano, że działka nr ... – ul. S. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o warunkach zabudowy, zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K. znajduje się na terenie oznaczonym jako użytki rolne. Ponadto ul. S. nie jest ujęta w wykazie dróg gminnych i zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ulicę tę należało traktować jako drogę wewnętrzną. Ustalono jednocześnie, że działka nr ... łączy drogi ul. P. (droga woj. Nr ...) z ul. M. stanowiącą własność Gminy K., przy ul. S. znajduje się cmentarz komunalny i dostęp do drogi tej nie jest w żaden sposób ograniczony. W tej sytuacji Starosta uznał, że działka nr ... ma charakter drogi publicznej. W rezultacie Starosta przyjął, że na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. działka nr ... przeszła z mocy prawa na własność Gminy i Miasta K., pod poszerzenie drogi. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz K., podnosząc, że działka gruntu objęta przedmiotowym postępowaniem nie została wydzielona pod poszerzenie drogi publicznej. Działka nr ... położona w S. nie jest ujęta w wykazie dróg gminnych i dlatego zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych należy traktować ją jako drogę wewnętrzną. Wskazano, że dlatego też decyzja podziałowa z dnia ... 2013 r. została wydana na podstawie art. 99 u.g.n. z zastrzeżeniem, że nowo wydzielone działki ... nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a warunek ten zostanie spełniony poprzez ustanowienie odpowiednich służebności lub sprzedaż udziału w działce nr .... Z decyzji podziałowej musi wynikać zaś, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. W odpowiedzi na odwołanie M. L. podniosła, iż ul. S. jest drogą publiczną albowiem stanowi dojazd do cmentarza oraz każda nowoutworzona działka w wyniku ustalonego podziału ma zjazd do tej drogi. Wskazano, że również w operacie szacunkowym stwierdzono, że droga ta ma charakter publiczny. Wojewoda Wielkopolski uchylając decyzję Starosty Z. z dnia ... 2014 r. i odmawiając ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr ... położoną w S., stwierdził, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sytuacji, kiedy droga na poszerzenie której została przeznaczona wydzielona działka gruntu nie posiada statusu drogi publicznej. Przyjmuje się bowiem, że przebieg przyszłej drogi publicznej (także jej poszerzenie), o czym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w jego braku – z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości fakt, że działka gruntu objęta niniejszym postępowaniem została wydzielona na wniosek M. L. Podziału dokonano zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia ... 2011 r. dla inwestycji polegającej na budowie sześciu domów jednorodzinnych wolnostojących z niezbędną infrastrukturą oraz warunkami podziału działki. Wojewoda uznał, że zasadnicze znaczenie dla możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. ma treść decyzji podziałowej, bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działek gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do tego przepisu przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie organu odwoławczego z decyzji podziałowej Burmistrza K. z dnia ... 2013 r. nie wynika, aby działka nr ... została wydzielona pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Nie wynika to też z powołanej podstawy prawnej decyzji podziałowej. Wojewoda powołując art. 98 ust. 3 i art. 99u.g.n. wskazał, że decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w rozstrzygnięciu ustanowiony został warunek, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności. Brak jest zatem podstaw do dochodzenia odszkodowania za nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wydzielenie przedmiotowej działki "przeznaczonej na poprawę warunków technicznych istniejącej drogi" nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, bowiem właścicielka nadal pozostaje decydentem sposobu jej dostępności. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że działka nr ..., na której urządzona jest droga ul. S. nie jest objęta planem miejscowym, zaś zgodnie z zapisami studium uwarunkowań jej teren stanowi użytki rolne. Wskazano też, że M. L. nie zakwestionowała postanowień decyzji podziałowej. M. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu: - art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do zastosowania przytoczonych przepisów i ustalenia odszkodowania, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy mimo braku naruszeń prawa, które powinny skutkować uchyleniem tej decyzji w całości i orzeczeniem co do istoty sprawy. W rezultacie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi skarżąca wyraziła stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem skargi M. L. jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014 r. uchylająca decyzję Starosty Z. z dnia ... 2014 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. L. w wysokości 20.571 zł za nieruchomość położoną w S. nr ... o pow. 0,0849 ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy i Miasta K. z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej – ul. S. i odmawiająca ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr ... położoną w m. S.. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. W świetle art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została w niniejszej sprawie wydana (2011 r.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż działka będąca przedmiotem postępowania została wydzielona na wniosek właściciela – skarżącej M. L.. Jak wynika z znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia ... 2011 r. działka nr ... powstała w wyniku podziału działki nr ... na 7 działek (o nr ...), pod warunkiem, że nowo wydzielone działki o nr ..., które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, uzyskają ten dostęp przez ustanowienie odpowiednich służebności zapewniających komunikację, bądź sprzedaż udziału w działce nr ... przeznaczoną na poprawę warunków technicznych istniejącej drogi. Bezsporne jest również, iż mimo negocjacji pomiędzy dotychczasową właścicielką działki nr ..., a Gminą K. nie doszło do ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W świetle tego przepisu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz skargi, kwestią sporną w sprawie jest przeznaczenie wydzielonej w wyniku podziału działki nr .... Strona skarżąca i organ I instancji stoją na stanowisku, iż działka ta jest przeznaczona na poszerzenie istniejącej już drogi publicznej, tymczasem organ odwoławczy uznał, że działka ta nie jest przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Z powoływanego art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Do przejścia na rzecz gminy prawa własności do takiej nieruchomości nieistotne jest przy tym, czy istnieje już na niej droga zaliczona do kategorii dróg gminnych. O przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. art 93 ust. 1 u.g.n. decyduje ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 94 ust. 1pkt 2 u.g.n.) przeznaczenie terenu. W tym miejscu należy stwierdzić, wbrew twierdzeniom organu I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., ponieważ zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a także innej treści art. 98 u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną niezbędne jest: istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po 1052/06, Lex nr 423855, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów u.g.n. wynika ponadto, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz w trybie art. 95 ust. 1. w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej. Przyjmując argumentację Wojewody wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2014 r. sygn.. akt I OSK 229/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że podstawowe znaczenie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu (ewent. działek) z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Brak wskazana w decyzji podziałowej jako jej podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., przy jednoczesnym uznaniu, że nie przesądza on o możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną, jest niezgodna z art. 16 § 1 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się np. na fakt, że decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyni to zatem na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 1992 r., SA/Po 1203/91, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 78). Naruszenie tej reguły jest zagrożone sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Samowolne przerobienie przez organ administracji treści decyzji jest natomiast niedopuszczalne i nie ma wpływu na ważność tej decyzji w jej pierwotnym brzmieniu. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści (art. 107 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że trafnie uznał organ II instancji, iż Starosta Z. bezpodstawnie przyjął (z naruszeniem art. 16 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.), że z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia ... 2013 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w m. S. o nr ewid. ... wynika, że nowo powstała działka o nr ... została przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej. Zważyć należy, że w decyzji tej Burmistrz K. określił jedynie, iż działka ta przeznaczona jest na poprawę warunków technicznych istniejącej drogi, nie określając, czy droga ta ma charakter publiczny, czy nie. Ponadto ze wspomnianej decyzji podziałowej nie wynika, by intencją Burmistrza K. było dokonanie wydzielenia drogi pod poszerzenie drogi publicznej, albowiem powołując podstawę prawną organ nie powołał przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., który to przepis konstytuuje przejście odpowiednio na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną (lub jej poszerzenie). Również w postanowieniu z dnia 3 września 2013 r., którym Burmistrz K. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości nr ... w m. S. nie wskazano, by projektowana działka oznaczona nr ... miała być przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Określono jedynie, że decyzją Burmistrza K. z dnia ... 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę sześciu domów jednorodzinnych wolnostojących z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz warunkami podziałki działki nr ... przy ul. S. w S., a wobec zgodności proponowanego wstępnego podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy postanowiono jak w sentencji. W ocenie Sądu, jak prawidłowo przyjął Wojewoda, w niniejszym postępowaniu charakteru drogi ul. S. nie determinuje jej – jak wskazuje organ I instancji i skarżąca "przeznaczenie" określone w decyzji Burmistrza K. z dnia ... 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez M. L. na działce nr ... w S., a polegającej na budowie 6 domów jednorodzinnych wolnostojących z niezbędną infrastrukturą techniczną, oraz warunkami podziału działki nr ... przy ul. S. w S.. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, jak stanowi art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. określa, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powołanych przepisów wynika, że zmiany przeznaczeniu terenu można dokonać jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy, jak już z samej jej nazwy wynika, nie określa przeznaczenia terenu, a jedynie – w sytuacji, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – ustala dopuszczalny sposób budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, względnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie, że decyzja Burmistrza K. z dnia ... 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji niezwiązanej z budową drogi, lecz z budową 6 domów jednorodzinnych z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ... w S. określiła przeznaczenie części tej działki jako teren drogi publicznej – ul. S., jako drogi gminnej. Zważywszy, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę prowadzonym na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. pierwszorzędne znaczenie ma treść decyzji podziałowej, bez znaczenia jest powołany zapis decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, sprzed jej podziału. Trzeba też uwzględnić, że działka nr ..., na której urządzona jest droga ul. S. nie jest objęta planem miejscowym, zaś zgodnie z zapisami studium uwarunkowań jej teren stanowi użytki rolne. Dodać przy tym należy, że M. L., właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonej działki nr ... jako "przeznaczonej ma poprawę warunków technicznych istniejącej drogi", bez określenia jej charakteru jako "publicznego". Należy również mieć na uwadze, że Burmistrz K. w decyzji podziałowej z dnia ... 2013 r. powołał się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu ustanowiony został warunek ustanowienia odpowiednich służebności zapewniających komunikację dla nowo wydzielonych działek o nr ..., które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, bądź sprzedaż udziału w działce nr ... przeznaczonej na poprawę warunków technicznych istniejącej drogi. W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału działka pod poszerzenie drogi nie ma przeznaczenia drogi publicznej. Wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działki gruntu wydzielonej pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. W ocenie Sądu decyzja podziałowa z dnia ... 2013 r. nie ograniczyła w sposób istotny uprawnień właścicielskich M. L. w odniesieniu do nieruchomości nr .... W decyzji tej nigdzie nie stwierdzono, iż działka gruntu określona nr ... ma być dostępna dla nieograniczonej liczby osób. Ponadto to od właścicielki działki nr ... zależy, czy umożliwi dostęp do pozostałych wydzielonych działek w drodze ustanowienia służebności (odpłatnej lub nieodpłatnej) czy w drodze sprzedaży udziału w tej nieruchomości. Jakkolwiek zatem doszło niewątpliwie do ograniczenia prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonej działki pod drogę, nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej przysługujących M. L.. W tym zakresie skarżąca może zachowywać się jak właściciel wydzielonej w wyniku podziału fragmentu drogi. Wskutek zagwarantowanego jej w pkt 3. decyzji podziałowej warunku, nie można przypisać wydzielonej działce pod poszerzenie drogi (dz. nr ...) waloru jako dostępnej dla ogółu. Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonej pod poszerzenie drogi ul. S. działki jest skarżąca, której jako właścicielce pozostawiono prawo ustanawiania służebności gruntowej dostępu do drogi publicznej, nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Podkreślenia wymaga, że z przepisów Konstytucji RP wcale nie wynika nieograniczony charakter prawa własności. Prawo to może podlegać licznym ograniczeniom. Przepisy obowiązującego prawa mogą mieć wpływ na to, jak można korzystać z terenu konkretnej działki, w tym w jaki konkretnie sposób właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość. Wydzielenie działki pod drogi nie musi ze swej istoty prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Takim przepisem jest art. 93 ust. 3 u.g.n. nakazujący właścicielom zapewnienie dostępności do wydzielonych działek. Niemniej charakter dostępności do wydzielonych w niniejszej sprawie dróg, zagwarantowany został odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, co niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem jest właściciel. Poza tym w art. 93 ust. 3 u.g.n. wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Właścicielka nieruchomości ma zatem prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonej działce nr ..., w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców udziałów wydzielonej działki. To jednak jest tylko i wyłącznie w jej gestii, co nie może powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą ma teraz ponosić gmina, w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 2548/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zdaniem Sądu nie ma przeszkód, aby właścicielka działki nr ... wprowadziła środki techniczne ograniczające dostęp osobom nieupoważnionym na teren tej działki, bez ograniczenia ustanowionego prawa służebności drogowej np. przez postawienie stosownej tablicy informacyjnej lub ogrodzenia. Tym bardziej, iż jak wynika z załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy oraz z zatwierdzonego projektu podziału załączonego do decyzji podziałowej działka nr ... stanowi pas biegnący wzdłuż drogi gruntowej - ul. S. (dz. nr ...) i stanowi jej poszerzenie, w zasadzie nie uniemożliwiając korzystania z wymienionej drogi. W świetle powyższego prawidłowo organ II instancji przyjął, że nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawę decyzji w niniejszej prawie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, ponieważ własność przedmiotowej nieruchomości (dz. nr ...) nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy K.. Mając powyższe na względzie, uznawszy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.) przez ich błędne zastosowanie, a także przepisów postępowania (w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.