II SA/Po 142/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] listopada 2011 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], Burmistrz Miasta D. na podstawie art. 2-15, art. 20, art. 23-26, art. 28, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) , art. 19, art. 104, art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn zm.) odmówił przyznania D. G. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – A. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu organ zauważył, iż w dniu [...] września 2011 r. D. G. zwróciła się organu z wnioskiem o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko A. G. Do wniosku skarżąca załączyła m.in. zaświadczenie z urzędu skarbowego o wysokości dochodu podatnika uzyskanego w 2010 r. oraz pozostałe wymagane dokumenty. Podstawą wydania decyzji odmownej jest przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 504,00 zł. Zgodnie z zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego z Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r., dochód męża skarżącej wynosił 17.509,29 zł, a wedle zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., dochód skarżącej wynosił 10.767,13 zł. Łączny dochód w 2010 r. wynosił zatem 28.276,42 zł, co w przeliczeniu na 12 miesięcy po zaliczeniu utraconego dochodu w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego daje kwotę 1.782,15 zł, a przeliczeniu na osobę w rodzinie – 594,05 zł. Tym samym kryterium dochodowe zostało przekroczone o kwotę 68,00 zł. Organ podkreślił, iż dokonując powyższych obliczeń uwzględnił utratę dochodu z zatrudnienia w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, natomiast nie wzięto pod uwagę utraty dochodu z zasiłków z ubezpieczenia społecznego (zasiłków chorobowych), gdyż świadczenie to nie zostało uwzględnione przez ustawodawcę w art. 3 pkt 23 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. D. G. odwołała się od tej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż jest osobą niepracującą, pozostaje na urlopie wychowawczym, a źródłem utrzymania rodziny jest jedynie wynagrodzenie męża. Organ na potrzeby obliczenia dochodu w rodzinie uwzględnił jedynie utratę dochodu z tytułu zatrudnienia, pomijając natomiast całkowicie dochody uzyskane z zasiłku chorobowego z ZUS, na którym przebywała ona od końca lipca 2010 r. do [...] listopada 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Burmistrza Miasta D., wskazując, iż wyliczenie przypadków utraty dochodu z art. 3 pkt 23 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter enumeratywny. Nie istnieje zatem możliwości uzupełnienia zawartego tam katalogu o dodatkowe świadczenie, które nie zostało wskazane w nim wprost. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. D. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoje wcześniejsze stanowisko, zawarte w odwołaniu z dnia [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Przepis art. 5 ust. 1 tejże cytowanej ustawy wskazuje z kolei, iż zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza co do zasady kwoty 504,00 zł. Jak wynika zarazem z pisma pracodawcy skarżącej – R. O. w Ł. z dnia [...] września 2011 r. D. G. w okresie od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. jest na urlopie wychowawczym (k. 4 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie, we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia [...] września 2011 r. skarżąca zwróciła się o uznanie za dochód utracony w 2010 r. kwoty 897,26 zł (k. 14-16 akt adm. organu I instancji). Zastosowanie znalazł zatem art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. a tejże ustawy, wedle którego w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek uprawnionej osoby na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się, pomniejszonego o utracony dochód. Główne wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, dotyczą tego, czy w ramach utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 lit. a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić kwoty z tytułu zasiłku chorobowego. Z informacji o dochodach uzyskanych od organu rentowego za rok podatkowy 2010 r., wystawionej w dniu [...] lutego 2011 r., wynika bowiem, iż skarżąca uzyskała zasiłki pieniężne z ubezpieczenia społecznego w kwocie 4.787,98 zł, z czego pobrano jej kwotę 861,00 zł tytułem zaliczki na podatek (k. 1 akt adm. organu I instancji). W toku postępowania skarżąca wskazywała ponadto, iż w okresie od lipca 2011 r. do maja 2010 r. korzystała z zasiłku chorobowego (k. 1 akt adm. organu II instancji, k. 2 akt sądowych). Fakt ten nie był kwestionowany przez organy administracji publicznej, choć wywodziły one z niego inne niż skarżąca konsekwencje prawne. Organy administracji publicznej zgodnie twierdziły bowiem, iż katalog sytuacji opisanych w art. 3 pkt 23 powołanej ustawy ma charakter wyczerpujący, a zatem nie jest możliwe uwzględnienie okoliczności, która nie została przewidziana wyraźnie w powyższym przepisie. Argument ten jest co do zasady trafny, lecz interpretacja tego przepisu nie może ograniczać się jedynie do wskazanej konkluzji. Ustawodawca w treści art. 3 pkt 23 cytowanej ustawy stwierdza bowiem wyraźnie, iż utrata dochodu może wynikać także z utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trzeba przy tym zauważyć, iż pojęcie to nie ogranicza się jedynie do utraty wynagrodzenia, lecz obejmuje również utratę wszelkich jego składników i substytutów, takich jak dodatki, zasiłki i świadczenia, w tym także te, wypłacane z ubezpieczenia społecznego, o ile pozostają one w związku ze stosunkiem pracy. Pogląd ten przyjmowany jest również w judykaturze (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 106/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 163/09, tamże; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 331/08, tamże). Nie powinno zarazem ulegać wątpliwości, iż świadczenie chorobowe stanowi właśnie taki substytut wynagrodzenia związanego ze stosunkiem pracy. Zgodnie z art. 11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.) osoby pozostające w stosunku pracy objęte są bowiem obowiązkowym ubezpieczeniem chorobowym. Z kolei przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. nr 77 poz. 512 z późn. zm.) wyjaśnia, iż tytułem ubezpieczenia chorobowego jest zatrudnienie lub inna działalność, w wyniku której powstaje obowiązek ubezpieczenia chorobowego. Wreszcie, jak wynika ponadto z art. 11 powołanej ustawy miesięczny zasiłek choroby stanowi część podstawy, która w myśl art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy ustalana jest w oparciu o przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone co do zasady za okres 12 miesięcy kalendarzowy poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Z treści powołanych przepisów wynika zatem, iż zasiłek choroby "wstępuje" w miejsce wynagrodzenia, a zatem powinien być uwzględniony przy określaniu utraty dochodu na gruncie art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem organy administracji publicznej zajęły w rozpatrywanej sprawie zbyt rygorystyczne stanowisko, przez co wydane rozstrzygnięcia okazały się wadliwe. Obliczając dochód skarżącej należało bowiem rozważyć nie tylko wynagrodzenie utracone w wyniku przejścia na urlop wychowawczy (art. 3 pkt 23 lit a powołanej ustawy), lecz także uwzględnić zasiłek chorobowy, który niewątpliwie jest substytutem wynagrodzenia, wypłacanym w związku ze stosunkiem pracy (art. 3 pkt 23 lit. c cytowanej ustawy). Takiego zabiegu nie wykonał jednak żaden z organów, a zaniechanie to miało istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania. Należy poza tym zauważyć, iż analiza wysokości dochodu rodziny skarżącej została wykonana w sposób, który nie pozwala Sądowi na zbadanie prawidłowości przeprowadzonych obliczeń. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 lit. a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód należy rozumieć – po odliczeniu alimentów świadczonych na rzecz innych osób – przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych według przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o (1) koszty uzyskania przychodu, (2) należny podatek dochodowy od osób fizycznych, (3) składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz (4) składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nr systemowy [...], wynika zarazem, iż w wypadku A. G. – męża skarżącej przychód za 2010 r. wynosił 25.656,19 zł, dochód – 24.321,19 zł, podatek należy – 1.515,47 zł, składki na ubezpieczenie społeczne – 3.282,83 zł, a składki na ubezpieczenie zdrowotne – 1.648,67 zł (k. 9 akt adm. organu I instancji). Z kolei z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nr systemowy [...], wynika, iż przychód skarżącej za 2010 r. wynosił 14.861,92 zł, dochód – 14.083,17 zł, podatek należny – 877,53 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne – 686,95 zł, a składni na ubezpieczenie społeczne – 1. 209,82 zł (k. 8 akt adm. organu I instancji). Obliczenie dochodu rodziny na podstawie powyższych kwot nie zgadza się jednak z wyliczeniami przedstawionymi przez organy administracji publicznej. W świetle dotychczasowych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, iż organy administracji publicznej nie rozważyły wyczerpująco materiału dowodowego. Z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej kpa) wynika natomiast, iż organy powinny stać na straży praworządności, podejmując wszelkie działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 77 § 1 kpa, który nakazuje gromadzić materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go jako całość. Ponadto, dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest – wedle art. 80 kpa – uznanie, czy okoliczność została w rzeczywistości udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało też miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 23 i art. 5 ust. 1 i 4 powołanej ustawy o świadczenia rodzinnych oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawione wyżej uwagi Sądu, a w szczególności poprawnie wyliczyć kwotę dochodu rodziny. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.