II SA/Po 143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta P. procedując w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm) ustalił na rzecz R. K. odszkodowanie w łącznej kwocie 15 085,00 zł za nieruchomość położoną w C., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0048 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako grunt wydzielony na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych - przedłużenia ul. [...] w C. do ul. [...] i budowy ul. [...] na odcinku od Urzędu Gminy w kierunku do ul. [...] oraz skrzyżowania typu małe rondo ulic [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] Starosta P. zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta Gminy C. polegającej na budowie dróg gminnych. Decyzją tą został zatwierdzony między innymi projekt podziału działki nr [...] obręb C., w wyniku którego powstała odpowiednio działka nr [...] przeznaczona do zajęcia pod realizację inwestycji. Starosta P. wskazał, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., który przedłożył operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2011 r. Z przedłożonego operatu wynika, iż dla terenu obejmującego wycenianą nieruchomość nie obowiązywał w dniu [...] lipca 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość ta była objęta Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjętym uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r., nr [...]. W myśl postanowień powyższego studium przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie oznaczonej symbolem [...] - tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Od [...] 2010 r. działka ta została objęta kolejnym Studium uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2010 r., zgodnie z którym działki o nr [...] i [...] położone były w strefie oznaczonej symbolem [...] - strefa Inwestycyjna w obrębie pasma zurbanizowanego - funkcja dominująca: mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Ze względu na występowanie transakcji sprzedaży niezabudowanych gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarze Gminy C., rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Przeprowadzając ocenę atrybutów dla przedmiotowej działki biegły ustalił wartość działki nr [...] na kwotę 11021 zł, to jest 229,61 zł/m2, znajdujące się na terenie przedmiotowej działki nakłady budowlane wycenione zostały w kwocie 3 333 zł, a nasadzenia roślinne w kwocie 731 zł. Łączna wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości została wyceniona na 15.085 zł. W dalszej części uzasadnienia organ zauważył, iż rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do uwag zgłoszonych przez Gminę C. oświadczył, że dla wycenianej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjęto do wyceny jej przeznaczenie w studium oraz faktyczny sposób użytkowania. Ponadto rzeczoznawca majątkowy przedłożył skorygowany operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r., w którym w zestawieniu najbardziej podobnych transakcji usunięte zostały dwie transakcje wymienione w poprzednim operacie pod pozycją 5 i 11 gdyż dotyczą zakupu działek budowlanych wraz z udziałem w drodze dojazdowej i z tego względu nie spełniają w pełni warunku porównywalności. Pomimo tych korekt wartość nieruchomości nie uległa zmianie w stosunku do pierwotnego operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2011 r. W dalszej części uzasadnienia Starosta P. wyjaśnił, iż nie podziela stanowiska Gminy C. zgodnie z którym przedmiotowa działka w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jest w dniu [...] lipca 2010 r. nie leżała w strefie oznaczonej symbolem [...] - tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, lecz stanowiła poszerzenie ulicy [...]. Zdaniem organu skoro zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zabudowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. działka leżała w pasie terenów predysponowanych pod układ komunikacyjny obsługując tereny zabudowy mieszkaniowej, nie można dokonywać nadinterpretacji sugerując, że działka nr [...] stanowiła poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Według stanu prawnego na datę wydania decyzji lokalizacyjnej działka będąca przedmiotem postępowania administracyjnego wydzielona została z nieruchomości zlokalizowanej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższa okoliczność wynika z faktu, iż realizacja inwestycji drogowej obejmuje swoim zasięgiem kilkadziesiąt nieruchomości, w części zabudowanych, a w części predysponowanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Starosty P. przedłożony operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania. Wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie szacunkowym prawidłowo określił cel i sposób wyceny oparty na analizie rynku i wynikający z przepisów prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina C. kwestionując ustalenia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej działka będąca przedmiotem postępowania administracyjnego nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego nie można zatem, w myśl obowiązujących przepisów, wskazać przeznaczenia tej działki. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeznaczenie można w takiej sytuacji ustalić na podstawie Studium. Nie można jednak przyjąć, że w studium określa się przeznaczenie. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W studium określa się jedynie kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i przeznaczenia terenów. Podniesiono ponadto, iż z obowiązujących przepisów nie wynika, aby do ceny ustalonej jako wartość rynkowa w podejściu porównawczym można było doliczać oddzielnie wartość nakładów i nasadzeń podwyższając tym samym wartość nieruchomości. Według strony z uwagi na błędne określenie przeznaczenia wycena nie została wykonana właściwie, a tym samym wartość nieruchomości nie jest prawidłowa. Ponadto do tak ustalonej wartości nieruchomości doliczono wartość nakładów i nasadzeń. Doprowadziło to do sytuacji, że suma odszkodowania przekroczyła wartość nieruchomości. Odpowiadając na wezwanie Wojewody Wielkopolskiego rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...] października 2012 r. odniósł się do uwag podniesionych w odwołaniu. Wskazał, iż informację o przeznaczenie wycenianej nieruchomości w Studium, pozyskał od pracownika Wydziału Urbanistyki i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy w C., w trakcie osobistej wizyty w Urzędzie Gminy w C. Przeznaczenie wycenianej nieruchomości przyjęto zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jest § 36 Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 154 oraz art. 4 ust. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż w definicji "stanu nieruchomości" (art. 4 ust 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami) brak jest przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym lub studium. Elementem (cechą) stanu nieruchomości nie jest przeznaczenie nieruchomości. Brak w definicji stanu prawnego zapisów o przeznaczeniu w planie miejscowym lub studium oraz odrębna definicja planu miejscowego w tej samej ustawie, jednoznacznie wskazuje, że stan nieruchomości nie jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym lub studium. Biegły wskazał dalej, iż z powodu braku podstaw prawnych do przyjęcia przeznaczenia nieruchomości z daty wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej, w przedmiotowym operacie szacunkowym przyjęto aktualne przeznaczenie nieruchomości. Od [...] września 2010 r. przedmiotowa część nieruchomości (działka nr [...]) objęta była studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2010 r. Przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym: [...] - strefy inwestycyjne, pasma zurbanizowanego - mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Ponadto z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie funkcji danej nieruchomości na podstawie studium w przypadku braku planu miejscowego jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Według rzeczoznawcy określona w operacie szacunkowym wartość rynkowa nieruchomości jest prawidłowa. Wartość nieruchomości określono w podejściu kosztowym, gdzie grunt niezabudowany określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wartość nakładów budowlanych określono metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, natomiast wartość drzew i krzewów zgodnie z metodologią wyceny tego typu roślin. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż w wyciągu z operatu szacunkowego błędnie podano metodykę wyceny nieruchomości jako podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jednak nie ma to żadnego wpływu na prawidłowość określonej wartości nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 12 ust 4, 5, art. 18 ust. 1), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust 2, art. 154 ust. 1-3) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 36 ust 1, 4 i 5) regulujące ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod inwestycję drogową. Dalej Wojewoda Wielkopolski ocenił operat szacunkowy z [...] marca 2012 r. wskazując, iż biegły dokonał wyceny gruntu w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej polegającej na tym, iż w toku wyceny do porównania przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W oparciu o przyjęte atrybuty waloryzujące (lokalizację, dojazd, powierzchnię, uzbrojenie i utrudnienia w zagospodarowaniu) wartość 1 m2 gruntu określono na poziomie 229,61 złotych, zaś wartość działki nr [...] ustalono na kwotę 11.021,- złotych bez nakładów budowlanych i nasadzeń roślinnych. Dalej organ wyjaśnił, iż przy określeniu wartości nakładów budowlanych zastosowano metodę kosztów odtworzenia (technika wskaźnikowa) w podejściu kosztowym, która polega na określeniu kosztów odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że biegły rzeczoznawca majątkowy, określił wartość ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych: 28 m2 oraz bramy i furtki z siatki w kątownikach stalowych: 7.2 m2 na łączną kwotę 3.333 złotych. Z kolei wartość nasadzeń roślinnych biegły określił na kwotę 731 złotych w oparciu o opracowanie "Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich" Krzysztof Zmarlicki Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Warszawa 2011,. Wojewoda Wielkopolski oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uznał, że biegły w niniejszej sprawie, stosując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, prawidłowo wycenił wartość działki przejętej pod drogę publiczną. Dokonana analiza rynku jak i przyjęte do porównania transakcje mają przymiot podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz są prawidłowe z punktu widzenia § 26 ust. 3 rozporządzenia sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno sama opinia jak i późniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego są spójne i logiczne, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Skargę na powyższą decyzje wniosła Gmina C. zarzucając: 1) Naruszenie art. 7, 8, 10, 76, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez pominięcie stanowiska Gminy C. i nieprzyjęcia jako dowodu w sprawie zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości oraz nierozpatrzenia i nieustosunkowania się do tego faktu w postępowaniu jak również w zaskarżonej decyzji oraz do faktu doliczania wartości nakładów do wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, a w szczególności nieudzielania stosownych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji; 2) Naruszenie 134, 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych może zostać określona na podstawie nieobowiązującego w dacie wyceny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.; 3) Naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 4 pkt. 17, art. 134, 135, 151 oraz art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie błędnego przeznaczenia nieruchomości oraz dodatkowego doliczenia do ustalonej wartości rynkowej nieruchomości wartości nakładów które winny być uwzględnione w przyjętych cechach nieruchomości. Strona podniosła, iż z pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. do organu I instancji przesłała zaświadczenie nr [...] o przeznaczeniu nieruchomości w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. Jak wynika z przesłanej kopii fragmentu wyżej wymienionego Studium, na której wyraźnie widać granice terenu oznaczonego symbolem "[...] ", działka nr [...] predysponowana była (na dzień wywłaszczenia) w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej. Z tym, że wydzielona (przejęta przez Gminę C.) działka nr [...] leżała w pasie terenów predysponowanych pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej (w całości). Tymczasem organ rozpatrujący odwołanie, nie wyjaśnił dlaczego nie przyjęto powyższego dowodu w sprawie. Ponadto organ ustalający odszkodowanie wyjaśnił, iż rzeczoznawca ustalił przeznaczenie nieruchomości na podstawie rozmowy telefonicznej jednocześnie nie dopuszczając jako dowodu w tej sprawie złożonego do akt sprawy zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy C. Skarżąca zwróciła nadto uwagę, iż w innych postępowaniach dotyczących odszkodowania za działki przejęte przez Gminę C. na podstawie tej samej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (ich przeznaczenie w studium jest identyczne jak działki nr [...]), odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatów szacunkowych w których rzeczoznawcy dokonali oszacowania w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to jest jako gruntu przeznaczonego (w studium) pod drogi. Powyższa sytuacja, w której ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy prawie identyczne, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn zajmowania różnego stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną a organem jest nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej Zdaniem strony skarżącej z obowiązujących przepisów nie wynika aby do ceny ustalonej jako wartość rynkowa w podejściu porównawczym można było doliczać oddzielnie wartość nakładów i nasadzeń podwyższając tym samym wartość nieruchomości. Zgodnie z obowiązującymi przepisami jedynie przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość odtworzeniową określa się jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. W operacie brak jest wyjaśnień na ten temat. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy uwarunkowania rynkowe nie pozwalają na określenie wartości rynkowej nieruchomości, dopuszczalne jest ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wartości odtworzeniowej (sumowaniu wartości gruntu i nakładów). Ponadto rzeczoznawca w operacie szacunkowym stwierdził, że została określona wartość rynkowa, a nie odtworzeniowa. W operacie nie opisano, że ze względu na rodzaj nieruchomości nie występują one w obrocie, a wręcz przeciwnie wskazano, iż badany rynek nieruchomości jest dobrze rozwinięty. Zdaniem strony wobec błędnie przyjętego przeznaczenia wycenianej nieruchomości w świetle obowiązujących uregulowań prawnych i przyjętych norm, wskazane na str. 11 operatu szacunkowego nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej i nie mogą stanowić podstawy ustalenia wartości przedmiotowej działki, a co za tym idzie słusznego odszkodowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach, Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji jest ustalenie dla R. K. odszkodowania za działkę nr [...] położoną w C., która przeszła na własność Gminy C. na mocy ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2010 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm., zwana dalej w skrócie "specustawą"). Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydawane na podstawie tej ustawy ma charakter zezwolenia zintegrowanego - zawiera w sobie szereg rozstrzygnięć od przeznaczenia terenu i jego podziału, poprzez wywłaszczenie do udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl art. 12 ust. 4a wyżej wskazanej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 5 tego samego artykułu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Art. 18 ust. 1 specustawy stanowi zaś, iż wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 18 ust. 1 specustawy wynika zatem, iż reguluje on jedynie daty na które ustala się stan nieruchomości i jej wartość, a jednocześnie nie określa na jaki dzień przyjmować należy przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, iż z definicji legalnej pojęcia "stan nieruchomości" przyjętej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 dalej u.g.n.) wynika, że pojęcie to nie obejmuje swoim zakresem przeznaczenia nieruchomości. Na powyższe wskazuje także redakcja art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 tej samej ustawy, gdzie ustawodawca określając czynniki wpływające na ustalenie wartości nieruchomości wskazał zarówno na jej stan jak i na jej przeznaczenie, co pozwala na stwierdzenie, iż są to pojęcia o rozłącznym zakresie znaczeniowym. Żaden przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera także wskazania w jaki sposób określać należy przeznaczenie nieruchomości, odjęcie własności, której nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej oraz szczegółowych ustaleń w jaki sposób dokonywać należy wyceny takiej nieruchomości . W powyższym zakresie bezpośrednie zastosowanie znajdą zatem przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności art. 4 pkt 16 i pkt 17 art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 4 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Powyższe oznacza, iż skoro zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, co ma miejsce w sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (art. 18 ust. 1 specustawy), według przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw (art. 130 ust. 1 u.g.n.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy). W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości winno być określanie na dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którą dokonano między innymi wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, to jest jak wynika z umieszczonego na tejże decyzji poświadczenia na dzień [...] sierpnia 2010 r. Powyższa okoliczność jest o tyle, istotna, iż dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś Rada Gminy C. uchwałą z dnia [...] września 2010 r., nr [...] dokonała zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r., Nr [...] w zakresie obejmującym także przedmiotowy teren. Podsumowując przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości winno zostać ustalone na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. przyjętego uchwałą z dnia [...] 2000 r., a nie jak uczynił to rzeczoznawca i co zaaprobowały organy obu instancji na podstawie Studium zmienionego uchwałą z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Już tylko powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż niezależnie od przyjęcia niewłaściwej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie, którego winny zostać dokonane ustalenia odnośnie przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości, postępowanie organów obu instancji obarczone było także szeregiem innych błędów, które także samodzielnie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Niezależnie bowiem od wadliwego ustalenia aktu planistycznego w oparciu, o który ustalać należy przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i organy administracji obu instancji przeznaczenia tego nawet w oparciu o tenże wadliwie przyjęty akt planistyczny w sposób nie budzący wątpliwości nie ustaliły, co uznać należy za naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zauważyć w tym miejscu należy, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości, to jednak należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania za odebraną własność. Nie oznacza to jednak bezwzględnego związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, dostępny LEX nr 281387 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 860/08, dostępny w bazie orzeczeń jw.). Podkreślić także trzeba, iż ocena organu odnośnie poprawności opinii nie może sprowadzać się - jak w rozpatrywanej sprawie - do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. Nie sposób nadto zaaprobować zastępowania przez organ II instancji własnych ustaleń i rozważań dotyczących przedmiotu rozstrzygnięcia jedynie odesłaniem do stanowiska jakie donosząc się do zarzutów odwołującej się Gminy przedstawił rzeczoznawca majątkowy, bez własnej oceny stanowiska rzeczoznawcy. Przechodząc do rozważań szczegółowych wskazać należy, iż z analizy zarówno operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2012 r. (i pisma uzupełniającego rzeczoznawcy) jak i uzasadnień decyzji organów obu instancji oraz materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, by organy orzekające przed wydaniem decyzji zapoznały się ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego zarówno w wersji przyjętej uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. jak też w wersji obowiązującej po zmianach wprowadzonych uchwałą z [...] września 2010 r.), ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym w pierwotnej wersji Studium symbolem [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej, a po zmianach zatwierdzonych uchwałą z [...] września 2010 r. położona jest na obszarze oznaczonym [...] – strefy inwestycyjne pasma zurbanizowanego – mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, a więc przeznaczona jest pod takową zabudowę. Takowy pogląd uznać należy w realiach danej sprawy za co najmniej przedwczesny. Jak trafnie bowiem wskazano w skardze przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oznacza się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r., Nr 80 z poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się nie przeznaczenie terenów (co jest zastrzeżone dla planów miejscowych), lecz kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Powyższe zróżnicowanie uwzględnia także ustawodawca nakazując w art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawcom majątkowym dokonanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu między innymi przeznaczenia w planie miejscowym, zaś w ust. 2 tegoż artykułu wskazują, iż w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pamiętać przy tym należy, iż studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.), co oznacza, iż teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy co przesądza o konieczności sporządzania załącznika graficznego do studium na mapach o skali mniejszej niż w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz o zdecydowanie mniejszej szczegółowości studium, względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, iż do ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium niewystarczające może okazać się zapoznanie wyłącznie z rysunkiem studium, a konieczne może być dokonanie także analizy jego części tekstowej, w której mogą znajdować się zapisy co do kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.) zakładające na przykład rozbudowę istniejących dróg do określonych w studium standardów dotyczących szerokości, czy też wyposażenia w wyodrębnione chodniki i drogi rowerowe wskazujące na przeznaczenie terenów leżących wzdłuż tych dróg. Generalne przeznaczenie w studium określonego, niekiedy znacznego, obszaru pod na przykład zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie musi także oznaczać, iż poszczególne fragmenty tego obszaru nie są przeznaczone pod drogi, albowiem oczywistym jest, iż każdy taki obszar musi być odpowiednio skomunikowany. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie zarówno rzeczoznawca, jak i organy nie tylko nie dokonały analizy całości studium celem ustalenia na jego podstawie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, lecz nawet nie zapoznały się z oryginalnym rysunkiem studium poprzestając – jak wynika z pism uzupełniających rzeczoznawcy – na ustnej informacji co do przeznaczenia terenu udzielonej mu przez bliżej nieustalonego pracownika Urzędu Gminy C. Poczynienie odpowiednich ustaleń w oparciu o oryginał Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. z dnia [...] 2000 r. było tym bardziej konieczne, iż strona skarżącą w toku postępowania konsekwentnie prezentowała stanowisko, iż przedmiotowa działka nr [...] zgodnie z powyższym Studium leżała w pasie terenów przeznaczonych pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia przez organy orzekające w sprawie zaświadczenia wystawionego przez organ Gminy C. o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, iż biorąc pod uwagę, że to Gmina C. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania niedopuszczalnym byłoby ewentualne zastąpienie zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego jak i przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia odszkodowania samodzielnej analizy zapisów przedmiotowego Studium zaświadczeniem wystawionym przez organ tejże Gminy. Okoliczność, iż pomimo powoływania się przez Wójta Gminy C. na powyższe zaświadczenie zarówno w odwołaniu jak i kolejnych pismach procesowych, a także pomimo wskazania tego zaświadczenia jako załącznika do odwołania, w aktach sprawy brak jest tego dokumentu, a organy obu instancji nie podjęły jakichkolwiek starań by się z nim zapoznać i dokonać jego oceny świadczy natomiast o ile nie o lekceważeniu stron postępowania, to co najmniej o oczywistym naruszeniu przez Wojewodę Wielkopolskiego podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Prawidłowe i nie budzące wątpliwości ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki nr [...] na dzień uostatecznienia się decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej ma przy tym istotne znaczenie dla sprawy, albowiem zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Jednocześnie w § 36 ust. 4 prawodawca przesądził, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika zatem kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycje drogowe musi nadto prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi. W realiach niniejszej sprawy jest to przy tym o tyle, istotne, iż Sądowi z urzędu znany jest fakt, iż skarżąca Gmina do odwołania złożonego w innej sprawie, zarejestrowanej następnie w tut. Sądzie pod sygn. II SA/Po 191/13 dołączyła wykaz 27 transakcji dotyczących działek przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie Gminy C., wskazując, iż możliwym było ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Dalej wskazać należy na kolejne uchybienie wyrażające się w naruszeniu przepisów prawa materialnego dotyczących metod ustalania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości należnego odszkodowania z tytułu odjęcia jej własności. Nawet bowiem abstrahując od wcześniejszych rozważań dotyczących prawidłowości ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości i co za tym idzie aprobując dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym zauważyć bowiem trzeba, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzanym w niniejszej sprawie przyjął wadliwą metodę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W operacie rzeczoznawcza wskazał bowiem, iż w procesie wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś w piśmie z [...] października 2012 r. wskazał, iż wartość nieruchomości określono w operacie w podejściu kosztowym, gdzie grunt niezabudowany określono w podejściu porównawczym, wartość nakładów budowlanych określono metodą kosztów odtworzenia, natomiast wartość drzew i krzewów zgodnie z metodologia wyceny tego typu roślin, a jedynie w wyciągu z operatu szacunkowego błędnie podano metodykę wyceny nieruchomości jako podejście porównawcze. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), a jedynie jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 u.g.n.), przy czym przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.). Jednocześnie art. 150 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, przy czym w myśl ust. 1 tegoż artykułu w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: - określenia wartości rynkowej; - określenia wartości odtworzeniowej; - ustalenia wartości katastralnej;; - określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich, przy czym w myśl ust. 3 przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n., zaś podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.. przy ustalaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Analiza przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego pozwala na stwierdzenie, iż biegły nie dokonał w nim ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości ani w podejściu porównawczym, ani w mieszanym, lecz ustalił wartość odtworzeniową wywłaszczonej nieruchomości. Metoda postępowania biegłego przedstawiona w operacie wprost odpowiada zaś przewidzianej w § 21 rozporządzenia, bowiem dokonał on ustalenia wartości rynkowej gruntu o takich samych cechach, którą następnie powiększył o koszty odtworzenia części składowych gruntu. Przeprowadzona wycena nieruchomości nie może być uznana za ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym, albowiem podejście to nie przewiduje dodatkowego zwiększania wartości nieruchomości o koszty jej części składowych. Nie może być także uznana za przeprowadzoną w podejściu mieszanym o jakim mowa w art. 152 ust. 3 u.g.n., albowiem cel wyceny nie odpowiada wymogom wskazanym w § 16 do 18 rozporządzenia. Wskazać nadto należy, iż zgodnie z 15 rozporządzenia w podejściu mieszanym stosuje się metodę pozostałościową, metodę kosztów likwidacji albo metodę wskaźników szacunkowych gruntów, a przyjęta przez biegłego metody wyceny nie odpowiadają żadnej z metod powyższych. Odnosząc się do twierdzenia rzeczoznawcy jakoby wartość nieruchomości określono w operacie w podejściu kosztowym, przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości, a nie jej wartość rynkową. Zarówno z operatu, jak i z akt sprawy nie wynika przy tym, by w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja o jakiej mowa w hipotezie normy określonej w art. 135 ust. 1 u.g.n., to jest by ze względu na rodzaj nieruchomości nie można było określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. Reasumując uznać należy, iż poprzez zaaprobowanie takiego wadliwego operatu organy administracji dopuściły się także naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wartość odtworzeniową, a nie wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, aczkolwiek nie miało to istotnego znaczenia ze względu na szereg uchybień przy ustalaniu stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy oraz naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art., 7, art., 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz 138 § 1 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Niedostrzeżenie w postępowaniu odwoławczym uchybień organu I instancji dotyczących zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz oceny dowodów i przydatności pozyskanej przez ten organ opinii rzeczoznawcy majątkowego dla poczynienia podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że uchyleniu podlega nie tylko zaskarżona decyzja, ale i decyzja ją poprzedzająca. W świetle stwierdzonych wad operatu szacunkowego dotyczących zarówno ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości jak i przeprowadzonej wyceny koniecznym bowiem będzie uzyskanie kolejnego operatu szacunkowego. Przeprowadzenie zaś na etapie postępowania odwoławczego dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, której sporządzenie zleciłby organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności koniecznym będzie przeprowadzenie dowodu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. z dnia [...] 2000 r. celem ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej działki na dzień [...] sierpnia 2010 r., a następnie pozyskanie kolejnego operatu szacunkowego, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawą ustalenia wysokości należnego R. K. z tytułu pozbawienia go własności działki nr [...] odszkodowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji).