II SA/Po 144/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wójta [...] w [...] z dnia [...] 2017r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce nr [...], położonej w [...] gm. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. 2017.1257 ze zm., dalej: k.p.a.), umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] 2017r. Wójt [...] w [...] wydał decyzję, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz M. K. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce nr [...], położonej w K. , gm. R.. Z decyzją nie zgodził się inwestor, który w przepisanym terminie wniósł odwołanie. Podniósł, iż organ I instancji naruszył przepisy k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zdaniem odwołującego, Wójt prowadził postępowanie przewlekle chcąc doprowadzić do uchwalenia dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto swą odmowną decyzję organ oparł na bezpodstawnym twierdzeniu, że inwestycja doprowadzi do zmiany stosunków wodnych. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za konieczne umorzenie postępowania odwoławczego, bowiem w dniu 28 sierpnia 2017r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości K., rejon ulicy [...] (uchwała Rady Gminy R. nr XLII [...]/2017, Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 6 września 2017r., poz. 5785), który wszedł w życie z dniem 21 września 2017 r. Ustalono, że działka nr [...] położona w [...] w rejonie ulicy [...] znajduje się na terenie objętym wymienionym planem miejscowym. Z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że nie istnieje podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy teren jest objęty planem. Przepis ten stanowi wyraźnie, że wymóg uzyskania warunków zabudowy znajduje zastosowanie tylko w przypadku braku planu miejscowego. Kolegium zważyło, że w dacie wniesienia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy teren planowanej inwestycji nie był objęty planem, w związku z czym inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy. Jak wykazał jednak organ I instancji weszła w życie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego obszaru, akt ten zaczął obowiązywać 21 września 2017r. i z tą datą wniosek skarżącego stał się bezprzedmiotowy. Wskazano, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Stan taki wystąpił w niniejszej sprawie. Choć w dniu składania wniosku tj. 23 listopada 2015 r. istniała podstawa do jego rozpoznania (art. 59 § 1 u.p.z.p.), to z dniem 21 września 2017r. (wejście w życie planu miejscowego) możliwość zastosowania tego przepisu ustała. M. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił organom takie prowadzenie postępowanie, które miało doprowadzić do negatywnego dla niego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż środkiem do tego była bezczynność i świadoma błędna interpretacja przepisów tak, aby przedłużające się postępowanie doprowadziło do uchwalenia dla tegoż terenu planu miejscowego. Zdaniem skarżącego w zakończonym postępowaniu rażąco naruszono przepisy art. 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podniesione przez skarżącego. Wobec zasadniczych zarzutów skarżącego co do przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności organów orzekających, wyjaśnić należy, że kwestie te mogły być przedmiotem odrębnej skargi. Skarżący niezadowolony z przebiegu postępowania (czasu jego trwania) uprawniony był do skorzystania z przysługującego mu środka dyscyplinującego organy, a określonego w art. 37 k.p.a., a mianowicie ponaglenia, a uprzednio wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uprawniony był do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, czy to przez organ I czy II instancji. Z akt sprawy nie wynika zaś, by takie działania prawne podejmował. Z racji zaś tej, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z dnia [...] 2017 r. umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego od decyzji Wójta [...] w R. z dnia [...] 2017r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w [...], a nie kwestia bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy I i II instancji, rolą Sądu orzekającego jest kontrola ww. decyzji administracyjnych pod kątem zgodności z prawem. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Kolegium w sposób prawidłowy dokonało oceny, że w świetle uregulowań art. 59 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na uchwalenie w dniu 28 sierpnia 2017r.dla przedmiotowego terenu, po wydaniu decyzji przez organ I instancji (21.02.2017 r.), miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości K., rejon ulicy [...] (uchwała Rady Gminy R. nr XLII [...]/2017, Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 6.09.2017 r. poz 5785), postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. określa, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. A contrario, w przypadku, gdy teren objęty jest planem miejscowym, brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy. W wyniku wejścia w życie ww. planu miejscowego m. K. w rejonie ul. [...] został określony sposób zagospodarowania objętego nim terenu, co spowodowało, że wydanie w tym przedmiocie odrębnej decyzji stało się zbędne i niedopuszczalne (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała zatwierdzająca plan miejscowy ukształtowała nowy stan prawny, mający zasadniczy wpływ na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenów objętych ustaleniami planu. W wyniku jej podjęcia zamknęła się możliwość decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy terenów, których dotyczy przedmiotowy wniosek. Tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte przed uchwaleniem planu, stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w przypadku, gdy brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1440/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O bezprzedmiotowości można więc mówić wówczas, gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sytuacja taka miała właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w zmienionym stanie prawnym (uchwalenie planu miejscowego) upadła możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia skarżącego. Sąd różni się jednak w ocenie od Kolegium, jak powinien zachować się organ ten w sytuacji, gdy do bezprzedmiotowości doszło na etapie postępowania odwoławczego. Z taką bowiem sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zważyć należy, że Kodeks nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji, jak i przesłanek decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została uregulowana i przyjąć należy, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105. Wskazuje się, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (zob. tezę drugą wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 96/95, OSP 1997, nr 11, poz. 201; wyrok NSA z dnia 9 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1591/98, LEX nr 36602; W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 590). W toku postępowania odwoławczego może nastąpić zmiana okoliczności faktycznych, czyniąca postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym. Organ odwoławczy powinien wówczas wydać decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie I instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko to, że umarza postępowanie w sprawie (teza druga wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 514/96, POP 1999, nr 4, poz. 102). Z kolei do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, lecz tylko w czterech przypadkach: 1) wnoszący odwołanie twierdził, że jest stroną postępowania, a organ odwoławczy nie zweryfikował pozytywnie tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego; 2) strona skutecznie cofnie odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt I SA 980/98, LEX nr 48565; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 440/98, LEX nr 44545); 3) organ odwoławczy rozpatrywał zażalenie na postanowienie organu I instancji dotyczące decyzji, np. postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, które to postanowienie stało się bezprzedmiotowe ze względu na utratę mocy obowiązującej tej decyzji (teza druga wyroku NSA z dnia 2 września 1988 r., sygn. akt IV SA 606/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 81); 4) organowi odwoławczemu przedstawiono odwołanie, które dotyczy części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji organu I instancji, ale które nie zostało potraktowane przez ten organ jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1 (teza pierwsza postanowienia SN z 7 lipca 1988 r., III AZP 10/88, OSNCP 1990, nr 9, poz. 116) [P. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art.138 K.p.a., dostępny w systemie Lex Omega, stan prawny: 2018.06.16]. Co istotne umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w I instancji. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest zatem wiążąca moc decyzji organu I instancji (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r., IV SA 2326/96, LEX nr 47893). Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu Kolegium stwierdziwszy, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe wskutek uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego, obowiązane było na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Wójta [...] w [...] z dnia [...] 2017r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i umorzyć postępowanie I instancji, tak by w obrocie prawnym nie pozostawiać zaskarżonej odwołaniem decyzji. Tymczasem organ odwoławczy zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Równocześnie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył to postępowanie (pkt II. sentencji wyroku). Na podstawie zaś art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych w kwocie [...]zł, tytułem poniesionego kosztu wpisu od skargi (pkt III. sentencji wyroku).