II SA/Po 162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]) Burmistrz Miasta D. (działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.) na podstawie art. 2-4, art. 8 i art. 9, 15, art. 20, art. 23-26, art. 28, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, poz. 992, z późn. zm.) odmówił D. G. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – A. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu 19 września 2012 r. D. G. zwróciła się do organu z wnioskiem o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko A. G. Do wniosku skarżąca dołączyła wszystkie wymagane dokumenty, m.in. zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodu uzyskanego w 2011 r. przez skarżącą o jej męża oraz pozostałe wymagane dokumenty. Podstawą wydania decyzji odmownej jest przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 539 zł. Miesięczny dochód trzyosobowej rodziny w przeliczeniu na osobę organ ustalił na kwotę [...] zł ([...] zł : 3); łączny dochód roczny rodziny wyniósł [...] zł, na którą to sumę składają się dochody uzyskane w 2011 r. przez skarżącą i jej męża z tytułu pracy, a także dochód skarżącej z tytułu przebywania w 2011 r. na urlopie macierzyńskim, pomniejszone o składki na ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego oraz należny podatek); dochód miesięczny rodziny wyniósł [...] zł ([...] zł : 12). Organ, wskazując na treść art. 3 pkt 23 powołanej ustawy, wyjaśnił, że na wniosek strony uwzględnił utratę dochodu z tytułu umowy o pracę w 2011 r. w kwocie [...] zł w związku z uzyskaniem przez wnioskodawczynię prawa do urlopu wychowawczego, natomiast nie uwzględnił utraty dochodu z zasiłku macierzyńskiego w kwocie [...] zł ([...] zł - [...] zł podatku dochodowego) za 2011 r., gdyż świadczenie to nie zostało uwzględnione przez prawodawcę w powołanym przepisie. Organ I instancji dodał, że strona nie utraciła zatrudnienia, a przepis art. 3 pkt 23 lit. h stanowi, że utratą dochodu jest utrata zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wnioskodawczyni, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, odwołała się od tej decyzji (pismo z dnia 9 listopada 2012 r. uzupełnione pismem z dnia 27 listopada 2012 r.). W uzasadnieniu strona wskazała, że jest osobą niepracującą, pozostaje na urlopie wychowawczym, a źródłem utrzymania rodziny jest jedynie wynagrodzenie męża. Podniosła, że organ na potrzeby obliczenia dochodu w rodzinie uwzględnił jedynie utratę dochodu z tytułu zatrudnienia, pominął natomiast odliczenie dochodu uzyskanego z zasiłku macierzyńskiego z ZUS. Ponadto strona powołała się na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu decyzji administracyjnych dotyczących poprzedniego okresu świadczeniowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i stanowisko organu I instancji, wskazując, że dochód wnioskodawczyni z tytułu umowy o pracę w 2011 r. w kwocie [...] zł jest dochodem utraconym w związku z nabyciem prawa do urlopu wychowawczego, natomiast utrata dochodu nie dotyczy dochodu z zasiłku macierzyńskiego z ZUS, gdyż świadczenie to nie zostało uwzględnione przez prawodawcę w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na przepis art. 3 pkt 23 lit. h tej ustawy Kolegium stwierdziło, że strona nie utraciła zatrudnienia po zasiłku macierzyńskim, a zatem dochód z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego nie jest dochodem utraconym. wyliczenie przypadków utraty dochodu z art. 3 pkt 23 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter enumeratywny. D. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w odwołaniu z dnia 9 listopada 2012 r. 2012 r. i powołując się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Po 142/12. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Przepis art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje z kolei, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza co do zasady kwoty 539 zł (kwota zaktualizowana przepisem § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz.U. z 2012 r., poz. 959). Jak wynika z pisma pracodawcy skarżącej – A w Ł. z dnia 17 września 2012 r. wnioskodawczyni w okresie od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. korzysta z urlopu wychowawczego (k. 5 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie, we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego skarżąca podała, że w roku kalendarzowym poprzedzającym rok zasiłkowy nastąpiła utrata dochodu. Zastosowanie znalazł zatem art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. a tejże ustawy, wedle którego w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek uprawnionej osoby na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się, pomniejszonego o utracony dochód. Organy obydwu instancji za utracony dochód w 2011 r. uznały jedynie dochód wnioskodawczyni z wynagrodzenia za pracę w 2011 r. w kwocie [...] zł ([...] zł pomniejszone o kwotę [...] zł składek na ubezpieczenie społeczne i kwotę [...] zł składek na ubezpieczenie zdrowotne). Podstawowe zagadnienie, od którego zależy ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie dotyczą tego, czy stosując instytucję utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 lit. a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy uwzględnić kwoty z tytułu zasiłku macierzyńskiego, w sytuacji, gdy wskutek skorzystania z urlopu wychowawczego wnioskodawczyni nie osiąga już tego dochodu (utrata nastąpiła w 2011 r. w związku z przejściem a urlop wychowawczy). Fakt osiągnięcia w 2011 r. dochodu z tytułu zasiłku macierzyńskiego oraz z tytułu wykonywania pracy zarobkowej, którego skarżąca już od [...] czerwca 2011 r. i nadal nie osiąga, był kwestionowany przez organy administracji publicznej, jakkolwiek wywodziły one z niego różne konsekwencje prawne. O ile bowiem wynagrodzenie z tytułu pracy zarobkowej w 2011 r. uznały za dochód utracony, to już kwot zasiłku macierzyńskiego otrzymywanych w 2011 r. nie traktowały jako dochodu utraconego, w konsekwencji uwzględniając je przy ustaleniu rocznego, a dalej miesięcznego dochodu rodziny. Wprawdzie katalog sytuacji opisanych w art. 3 pkt 23 powołanej ustawy ma charakter wyczerpujący, a zatem nie jest możliwe uwzględnienie okoliczności, która nie została przewidziana wyraźnie w powyższym przepisie, jednak interpretacja tego przepisu nie może ograniczać się tylko do powyższej konkluzji. Ustawodawca w treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdza bowiem wyraźnie, że utrata dochodu może wynikać także z utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trzeba przy tym zauważyć, że pojęcie to nie ogranicza się jedynie do utraty samego wynagrodzenia, lecz obejmuje również utratę wszelkich jego składników i substytutów, takich jak dodatki, zasiłki i świadczenia, w tym także te, które są wypłacane z ubezpieczenia społecznego, o ile pozostają one w związku ze stosunkiem pracy. Pogląd ten przyjmowany jest również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 106/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 163/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 331/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Po 142/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Wobec powyższego nie powinno ulegać wątpliwości, że świadczenie z tytułu korzystania z urlopu macierzyńskiego (zasiłek macierzyński) stanowi właśnie taki substytut wynagrodzenia związanego ze stosunkiem pracy. Zgodnie bowiem z art. 11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) osoby pozostające w stosunku pracy objęte są bowiem obowiązkowym ubezpieczeniem chorobowym. Z kolei przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2010 r. nr 77 poz. 512 z późn. zm.) wyjaśnia, że tytułem ubezpieczenia chorobowego jest zatrudnienie lub inna działalność, w wyniku której powstaje obowiązek ubezpieczenia chorobowego. Ubezpieczenie to, jak sama nazwa ostatniej z powołanych ustaw wskazuje, obejmuje również prawo do zasiłku macierzyńskiego. Zasiłek ten co do zasady przysługuje ubezpieczonej, która w okresie ubezpieczenia chorobowego albo w okresie urlopu wychowawczego urodziła dziecko (art. 29 ust. 1 pkt 1). Wreszcie, jak wynika ponadto z art. 31 tej ustawy miesięczny zasiłek choroby stanowi 100% podstawy, która w myśl art. 36 ust. 1 w zw. z art. 47 powołanej ustawy ustalana jest w oparciu o przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone co do zasady za okres 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że zasiłek macierzyński, tak jak i zasiłek chorobowy "wstępuje" w miejsce wynagrodzenia, a zatem powinien być uwzględniony przy określaniu utraty dochodu na gruncie art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem organy administracji publicznej zajęły w rozpatrywanej sprawie zbyt rygorystyczne stanowisko, przez co wydane rozstrzygnięcia okazały się wadliwe. Obliczając dochód skarżącej (stosując instytucję utraty dochodu), należało bowiem zastosować art. 3 pkt 23 lit. a powołanej ustawy i uwzględnić (poprzez pomniejszenie dochodu) nie tylko wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia – rozumianego jako wynagrodzenie z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę – utracone w wyniku uzyskania prawa do urlopu wychowawczego (w tym wypadku przejścia na urlop wychowawczy w 2011 r.), lecz również zasiłek macierzyński, który niewątpliwie jest substytutem wynagrodzenia wypłacanym w związku ze stosunkiem pracy, jak na to pośrednio wskazuje treść art. 3 pkt 23 lit. c powołanej ustawy, i powinien być tak samo traktowany jak wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, utracone w wyniku uzyskania prawa do urlopu wychowawczego. Takiego zabiegu nie wykonał jednak żaden z organów, a zaniechanie to miało istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania. Dodać należy, że powyższego rozumienia przepisu w żaden sposób nie zmienia brzmienie przepisu art. 3 pkt 23 lit. h dodanego przez art. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 205, poz. 1212) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2012 r. Przepis art. 3 pkt 23 lit. h ustawy o świadczeniach rodzinnych za dochód utracony uznaje również taki, który spowodowany jest utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wynika z niego zatem, że ustawodawca wskazał również na dochody z tytułu przedmiotowych świadczeń, które przysługiwały ubezpieczonemu już po utracie zatrudnienia, jako podlegające instytucji utraty dochodu. Nie ma to jednakże wpływu na interpretację art. 3 pkt 23 lit. a tej ustawy, który obejmuje dochody z tytułu zatrudnienia i jego substytuty w postaci świadczeń z tytułu choroby i macierzyństwa, utracone wskutek uzyskania prawa do urlopu wychowawczego, a zatem dotyczy dochodów i świadczeń przysługujących w okresie zatrudnienia, a nie po jego utracie. W konsekwencji stanowisko organów dotyczące wykładni art. 3 pkt 23 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odwołanie się do treści art. 3 pkt 23 lit. h tej ustawy okazało się nietrafne. W świetle dotychczasowych uwag uprawnione jest stwierdzenie, że organy administracji publicznej błędnie wykładają art. 3 pkt 23 lit. a powołanej ustawy i niezasadnie odmawiają jego zastosowania w niniejszej sprawie w odniesieniu do kwot zasiłku macierzyńskiego pobranego w 2011 r. – uznania za dochód utracony tego świadczenia, którego skarżąca dalej nie uzyskuje w związku z korzystaniem z urlopu wychowawczego. W konsekwencji organy poczyniły błędne ustalenia faktyczne co do wysokości miesięcznego dochodu rodziny na cele przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Zatem nie tylko doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ale i naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 kpa, co stanowi wadę postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na jego wynik. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z pózn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, uznając zarazem, że stwierdzone uchybienia możliwe są do usunięcia przez organ II instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien uwzględnić przedstawione wyżej uwagi Sądu, a w szczególności prawidłowo ustalić dochód rodziny poprzez zastosowanie instytucji utraty dochodu i wyliczyć miesięczną kwotę dochodu rodziny (na osobę), a następnie rozstrzygnąć w przedmiocie żądania wnioskodawczyni. Jedynie w razie zmiany lub wyjścia na jaw nowych okoliczności, dezaktualizujących powyższe rozważania i wskazania prawne, organ odwoławczy może wyjątkowo zaniechać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz skorzystać z uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Co do wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.