II SA/Po 173/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., Nr (...), Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) orzekł o utracie przez J. C. statusu osoby bezrobotnej z dniem (...) listopada 2013 r. w związku z odmową przyjęcia przez niego propozycji stażu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. C. podnosząc, że w dniu (...) listopada 2013 r. stawił się na spotkanie w związku z propozycją podjęcia stażu zawodowego. W okresie stażu zaoferowano mu wynagrodzenie w wysokości (...) zł miesięcznie przez pół roku i możliwość przedłużenia pracy na następne pół roku. Skarżący podkreślił, że do tej pory (przez 42 lata) był przedsiębiorcą rolnym, który prowadził gospodarstwo o powierzchni 1400 ha, z których był właścicielem ok. 700 ha. Przez ostatnie dwa lata prowadził firmę transportową. Prowadząc działalność gospodarczą zatrudniał 36 osób i dawał możliwość odbycia stażu pracy. Ostatnią działalność – firmę transportową – skarżący zamknął, aby nie popadać w dalsze długi, które nie były spowodowane jego nieudolnością. Został zmuszony do zarejestrowania się w Urzędzie Pracy, ponieważ taki był wymóg firmy ubezpieczeniowej – na działalność gospodarczą zaciągnął kredyt (kupił samochód dostawczy). W jego ocenie złożona mu propozycja odbycia stażu naruszała zasady logiki i doświadczenia życiowego. Przy jej wyborze posłużono się kryterium posiadania przez skarżącego kategorii T prawa jazdy. Podkreślił, że staż jest dla ludzi młodych, bez doświadczenia zawodowego lub o małym doświadczeniu zawodowym. Dodatkowo przyjęcie złożonej oferty spowodowałoby, iż odwołujący przeznaczyłby więcej na dojazdy niż w rzeczywistości by zarobił, ponieważ musi on zachować dyspozycyjność i być dostępny dla ludzi oraz firm, do których zgłosił się z propozycją podjęcia pracy. Skarżący podkreślił, że ma nadzieję podjąć na nową pracę, o czym informował Urząd Pracy, przy czym byłaby to praca zgodna z jego wykształceniem i doświadczeniem. Jej otrzymanie jest uzależnione od przeprowadzenia do końca skomplikowanych procedur prawnych i kredytowych. W konkluzji podniesiono, że przyjęcie oferty stażu jaki zaproponował mu Urząd Pracy, pozbawiłoby go możliwości znalezienia odpowiedniej pracy i pozostawiłaby go z długami. Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r., Nr (...), Wojewoda na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że J. C. w dniu (...) lipca 2013 r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r. Starosta P. uznał go za osobę bezrobotną z dniem (...) lipca 2013 r., bez prawa do zasiłku. Powiatowy Urząd Pracy w dniu (...) listopada 2013 r. przedstawił J. C. propozycję odbycia stażu w firmie "A" w miejscowości C., na stanowisku rybak śródlądowy. Jak wynika ze złożonego przez niego w tym samym dniu oświadczenia, odmówił przyjęcia propozycji stażu. Jako przyczynę odmowy podał, że prowadząc działalność gospodarczą zaciągnął kredyty bankowe, które są ubezpieczone między innymi od utraty pracy – ewentualne podjęcie pracy spowodowałoby zanik ubezpieczenia co skutkowałoby dla niego konieczności zapłaty (...) zł miesięcznie. J. C. wskazał dodatkowo, że ma propozycję pracy z możliwością wykorzystania swojego samochodu dostawczego. Jak podkreślił Wojewoda warunkiem pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych jest pozostawanie w dyspozycji urzędu pracy i wykazywanie gotowości do podjęcia pracy lub też podwyższania lub zmiany swoich kwalifikacji. Potwierdzanie, iż dana osoba te warunki spełnia nie może ograniczać się tylko do zgłaszania się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach w celu podpisania stosownego oświadczenia, ale powinno polegać, przede wszystkim, na reagowaniu na wszelkie propozycje pracy czy szkolenia. Brak takiej gotowości stanowi przesłankę negatywną dla uzyskania bądź też utrzymania statusu bezrobotnego. Wymagana od bezrobotnego gotowość do podjęcia pracy oraz innych zaproponowanych przez urząd pracy form aktywizacji zawodowej ma charakter bezwzględny. Z obowiązkiem powyższym związany jest przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Interpretacja użytego w powyższym przepisie pojęcia "uzasadnionej przyczyny" prowadzi do stwierdzenia, że za uzasadnioną odmową należy rozumieć szczególną, wyjątkową i obiektywnie występującą sytuację, która stanowi usprawiedliwienie dla odmowy podjęcia pracy. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku, gdy osoba bezrobotna składa oświadczenie, że jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie (pkt 1a oświadczenia złożonego przez odwołującego w dniu (...) lipca 2013 r.) nie może uzasadnić odmowy przyjęcia propozycji stażu z uwagi na to, że rejestracji osoba bezrobotna dokonała tylko dlatego, że taki był wymóg przedstawienia w firmie ubezpieczeniowej dokumentu potwierdzającego zarejestrowanie w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Za uzasadnioną przyczynę odmowy przyjęcia stażu nie może być również uznany "zanik ubezpieczenia co skutkuje płatnością (...) zł" (oświadczenie J. C. z dnia (...) listopada 2013 r.). Ponadto zauważono, że nie czyni odmowy uzasadnioną podane w odwołaniu od decyzji I instancji stwierdzenie, że odwołujący nie może przyjąć stażu, gdyż staż jest dla ludzi młodych, bez doświadczenia zawodowego lub ludzi o małym doświadczeniu zawodowym. Jak wyjaśniono, rolą stażu, stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest umożliwienie bezrobotnemu nabycia umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą, również dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia. W powyższym świetle konsekwencją odmowy przyjęcia propozycji stażu bez uzasadnionej przyczyny jest pozbawienie J. C. statusu osoby bezrobotnej, o czym zainteresowany została wcześniej prawidłowo poinformowany przez Powiatowy Urząd Pracy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. C. podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że dojazdy do miejsca wykonywaniu stażu będą kosztowały go miesięcznie około (...) zł, co powoduje, że z uzyskanego z tytułu stażu stypendium pozostanie mu jedynie kwota (...) zł miesięcznie, co powoduje, że przyjęcie przedstawionej oferty nie miało uzasadnienia ekonomicznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenia podnosząc dodatkowo, że odległość z miejsca zamieszkania skarżącego do miejsca zatrudnienia wynosi ok. 18 km w jedną stronę, a więc czas dojazdu do miejsca zatrudnienia i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, a wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto za proponowaną pracę miała wynosić (...) zł brutto. Natomiast koszt biletu w jedną stronę wynosi (...) zł z możliwością wykupienia biletu miesięcznego w wysokości (...) zł. Jak wynika z rozkładu jazdy (połączenie bezpośrednie P. – C. – C. – P.) możliwy jest dojazd do miejsca wykonywania stażu środkami komunikacji publicznej w godzinach jej wykonywania (730do 1530). Podniesiono również, że J. C. legitymuje się wymaganym przez pracodawcę wykształceniem średnim, a zatem posiadał wystarczające kwalifikacje do wykonywania pracy na zgłoszonym stanowisku. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 02 lipca 2014 r. skarżący oświadczył, że oferowany staż niczego by go nie nauczył, gdyż miał on wykonywać pracę rybaka śródlądowego, a więc łowić i dokarmiać ryby. Praca powyższa jest mu znana, gdyż posiadał kiedyś duże gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziły stawy rybne. Wyjaśnił również, że pomiędzy P. a C. nie ma komunikacji publicznej i musiałby używać własnego samochodu, co wskazuje na brak ekonomicznego uzasadnienia zaoferowanego stażu. Skarżący podniósł, że od stycznia/lutego 2014 r. pracował, jednakże obecnie nie jest zatrudniony, bo zrezygnował z zatrudnienia. Z uwagi na zaskarżoną decyzję oraz brak spłat kolejnych rat kredyty bank wypowiedział mu umowę kredytową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia, czy prawidłowości decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. o utracie przez J. C. statusu osoby bezrobotnej z dniem (...) listopada 2013 r. w związku z odmową przyjęcia przez niego propozycji stażu. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był przepis art. art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uprawniający starostę do pozbawia statusu bezrobotnego osoby, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Przewidziana w powyższym przepisie sankcja w postacie możliwości pozbawienia danej osoby statusu osoby bezrobotnej stanowi konsekwencję faktu, że osoby rejestrujące się jako osoby bezrobotne (co nie jest czynnością obligatoryjną) muszą poddać się pewnym rygorom związanym z rejestracją. Nie mogą zatem dowolnie kształtować swojej sytuacji prawnej w tych ramach, jeżeli jest to sprzeczne z legalnym działaniem organu zatrudnienia. Organy zatrudnienia przedstawiają bezrobotnym propozycje pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy, oferty szkoleń lub prac dostępnych na rynku pracy, które należy przyjąć w razie ich zgodności z odpowiednimi przepisami. Natomiast nieuzasadniona odmowa skorzystania z tych świadczeń jest równoznaczna z rezygnacją z przynależności do kategorii osób bezrobotnych i korzystania z dobrodziejstw wynikających z posiadanego statusu, co w konsekwencji wiąże się z koniecznością poszukiwania zatrudnienia na własną rękę. W powyższym świetle wskazać należy, że organ władny jest pozbawić bezrobotnego statusu, jeżeli ustali, że bezrobotnemu przedstawiono propozycję formy pomocy oraz jeżeli odmowa nastąpiła bez uzasadnionej przyczyny. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania decyzji o utracie przez skarzącego statusu osoby bezrobotnej była odmowa przyjęcia przez niego propozycji stażu. Poza sporem pozostaje bowiem, że skarżący w dniu (...) listopada 2013 r. odmówił propozycji odbycia stażu w firmie "A" w miejscowości C., na stanowisko rybak śródlądowy. Jednakże, w ocenie Sądu, sama okoliczność odmowy podjęcia stażu stanowiła okoliczność niewystarczającą dla podjęcia zaskarżonej decyzji. Redakcja art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazuje, że nie każdy przypadek odmowy podjęcia pracy lub też skorzystania z innej formy pomocy określonej w ustawie prowadzi do utraty statusu osoby bezrobotnej. Możliwa jest bowiem odmowa podjęcia danej formy pomocy w znalezieniu zatrudnienia w oparciu o przesłankę "uzasadnionej przyczyny". Wskazany wyżej zwrot "uzasadniona przyczyna" stanowi pojęcie niedookreślone, którego ostateczną treść musi ustalać organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu (np. nagła choroba lub inne nagłe zdarzenia), które uniemożliwiają bezrobotnemu przyjęcie zaproponowanej formy pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1213/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 469/10, Baza NSA). Sąd podziela przy tym stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 07 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 372/10, Baza NSA, że stwierdzenie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki potwierdzające istnienie "uzasadnionej przyczyny" odmowy przyjęcia danej formy pomocy określonej w ustawie wymaga wnikliwego rozważenie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału, w tym również argumentacji stron w celu ustalenia, zarówno czy przyczyna odmowy przyjęcia propozycji określonej formy pomocy była uzasadniona i czy sama forma była odpowiednia. W tym celu organ powinien przeanalizować argumenty bezrobotnego, w jaki sposób została uzasadniona odmowa, ponadto powinien wziąć pod uwagę adekwatność zaproponowanej formy do stanu zdrowia, dotychczasowego doświadczenia zawodowego, nabytych umiejętności i wykształcenia bezrobotnego. Analiza nie może być przy tym mechaniczna i musi uwzględniać ratio legis całej ustawy o promocji zatrudnienia. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 26 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy staż oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą. Regulację powyższą uzupełnia przepis art. 53 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z którym starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy. Niewątpliwie staż jako forma pomocy na rzecz bezrobotnych jest skierowany do osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy, gdyż jego celem jest nabycie przez bezrobotnego doświadczenia zawodowego oraz umiejętności, które mają poprawić jego sytuację jako podmiotu poszukującego zatrudnienia na rynku pracy. Na okoliczność powyższą zwraca uwagę sam ustawodawca wskazując, w art. 53 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że staż odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie, a który musi zawierać m.in. nazwę zawodu lub specjalności, której program dotyczy, zakres zadań wykonywanych przez bezrobotnego, czy też rodzaj uzyskiwanych przez bezrobotnego kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. W konsekwencji nie można zatem traktować stażu, jako swoistej "przechowalni" dla osób, dla których służby zatrudnienia nie mają lepszych ofert. Stosowanie przewidzianej przez ustawodawcę formy pomocy – stażu, jeśli nie uwzględnia predyspozycji, dotychczasowego doświadczenia zawodowego i nabytych umiejętności bezrobotnego, nie realizuje w żaden sposób określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy celów, jakimi są promocja zatrudnienia, łagodzenie skutków bezrobocia oraz aktywizacja zawodowa. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ skupił swoje rozważania wyłącznie na kwestii odmowy przyjęcia przez skarżącego propozycji stażu. Należy jednak zwrócić uwagę, że w żadnym miejscu w uzasadnieniu Wojewoda nie wykazał, czy złożona skarżącemu forma pomocy jest dla niego odpowiednia. W żadnym z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wskazano, jaki ma być przynajmniej ogólny zakres czynności, które miałby wykonywać skarżący w ramach stażu – jedyne informacje na ten temat pochodzą od niego i zostały opisane w złożonych pismach oraz przedstawione podczas rozprawy sądowoadministracyjnej. Co więcej, Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się także do podnoszonych przez skarżącego argumentów związanych z jego dotychczasowym doświadczeniem i umiejętnościami, gdzie skarżący podkreślał, że wykonywał już pracę, jaką miałby podjąć w ramach stażu. W tej sytuacji nie można uznać, aby organ wykazał, że propozycja stażu skierowana do skarżącego była odpowiednia i uwzględniała posiadane przez niego umiejętności i oświadczenie zawodowe (względnie ich brak), a także wiek i stan zdrowia. W ocenie Sądu dopiero po ustaleniu, że skierowana do skarżącego forma pomocy była adekwatna i uwzględniała jego doświadczenie i umiejętności, a także wiek i stan zdrowia, i w sposób realny mogła przyczynić się do poprawienie jego sytuacji na rynku pracy, organ mógł dokonać oceny, czy odmowa przyjęcia tej pomoc była uzasadniona, a w razie ustalenia, że tego uzasadnienia zabrakło, zastosować sankcję, o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pozbawienie statusu bezrobotnego może bowiem nastąpić dopiero w sytuacji, gdy bezrobotny odmówi bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej formy pomocy określonej w ustawie. O tym, czy zaproponowana pomoc była odpowiednia, organ winien przesądzić, dokonując jej ceny przez pryzmat rozwiązań przyjętych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w tym przypadku będzie to art. 53 ustawy, regulujący zasady organizacji i odbywania stażu) oraz celów określonych w ustawie, takich jak pełne i produktywne zatrudnienie, rozwój zasobów ludzkich, osiągnięcie wysokiej jakości pracy, wzmocnienie integracji oraz solidarności społecznej, zwiększania mobilności na rynku pracy (art. 1 ust. 2 ustawy). Oceny takiej w niniejszym przypadku zabrakło, ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia decyzji obu instancji nie wynika, czy staż pracy zaproponowany skarżącemu spełniał warunki, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności odbywał się on na podstawie programu uwzględniającego predyspozycje psychologiczne i zdrowotne, posiadane wykształcenie oraz dotychczasowe kwalifikacje zawodowe bezrobotnego. Powyższe prowadzi do konkluzji, że organ wadliwie zastosował art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez zaniechanie należytego wykazania, że w sprawie zaistniały przesłanki do jego zastosowania w okolicznościach badanej sprawy. Uchybienie to stanowi jednocześnie naruszenie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Brak należytego i pełnego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnienia przesłanek pozbawienia statusu bezrobotnego świadczy również o naruszeniu wymogów prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowne rozważenie zaistnienia przesłanek pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz szczegółowego uzasadnienia przyjętego stanowiska w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ powinien dokładnie przeanalizować, czy zaoferowana skarżącemu forma pomocy jest odpowiednia i czy podane przez niego przyczyny odmowy jej przyjęcia można uznać za uzasadnione, czy też nie. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.