II SA/Po 175/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewody z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska Wyrokiem z dnia 29 września 2006r. sygn. akt II SA/Po 834/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia [..] Nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia [..] Nr [..] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. G. pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na działce nr [..] w granicy z działką nr [..] przy ul. N. w Ś. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004r. Nr 109, poz. 1156) dopuszcza się lokalizację obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy tylko w przypadku, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki lub gdy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W rozpoznawanej sprawie aktualnie teren działki nie jest objęty planem miejscowym i na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy nie ma budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Usytuowanie przedmiotowego garażu w granicy, czy też przy granicy z działką nr [..] jest możliwe tylko w sytuacji, gdy ze względu na rozmiary działki nie można byłoby zachować odległości 3 metrów od granicy. Sąd uznał, że w tym zakresie organy rozstrzygające sprawę nie zajęły stanowiska, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż usytuowanie garażu w granicy jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze zarzuca, iż rozmiary działki pozwalają na inne usytuowanie garażu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "organ orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona i pozostaje w obrocie prawnym nie można rozstrzygać wbrew jej treści." W ocenie Sądu pogląd ten jest oczywiści w świetle przepisu art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego trafny. Jednakże rozpoznawana sprawa dotyczy stosowania przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości pomiędzy budynkami, czy też odległości od granicy. Problematyka z tym związana rozstrzygana jest zaś na płaszczyźnie przepisów ustawy Prawo budowlane i wydanego na jej podstawie -w granicach upoważnienia ustawowego- rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytyczy jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego. W szczególności więc w decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ orzeka wyłącznie co do zasady o zgodności zamierzonej inwestycji z prawem. Możliwe są więc sytuacje, w których inwestor uzyska decyzje o warunkach zabudowy, gdyż jest ona zgodna z prawem, jednakże może on spotkać się z odmową w sprawie pozwolenia na budowę-na przykład z powodu niezachowania odległości, co jest uregulowane przepisami prawa budowlanego. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta Ś. decyzją z dnia [..]. w oparciu o przepis art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) umorzył postępowanie, wszczęte na wniosek M. G., w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowego jednostanowiskowego na nieruchomości położonej w Ś. przy ul. N. na działce nr [..] w granicy z działką nr [..]. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może rozstrzygnąć sprawę związaną z budową obiektów budowlanych wyłącznie przed ich realizacją. Ponieważ przedmiotowy budynek został zrealizowany – postępowanie w sprawie decyzji o pozwoleniu na jego budowę stało się bezprzedmiotowe, dlatego organ orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. J., zarzucając organowi I instancji, iż nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2006r. (sygn. II SA/Po 834/05). Odwołująca się wskazała też, że inwestor pomimo toczącej się sprawy na własne ryzyko wybudował garaż. Inwestycja ta jest samowolą budowlaną i nie podlega legalizacji. Zdaniem skarżącej Starosta Ś. – P. P. jako, że był wiceburmistrzem Ś. miał wpływ na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego garażu i dlatego nie powinien orzekać w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Ponadto współwłaścicielka działki, na której powstał garaż była najpierw pracownicą Urzędu Miasta, a później, do czasu przejścia na emeryturę w 2006r., Naczelnikiem Wydziału w Starostwie Powiatowy w Ś. Zdaniem H. J. okoliczności te świadczą o stronniczości przy wydaniu zaskarżonej decyzji. H. J. podniosła też, iż jako strona nie była informowana o wszystkich toczących się postępowaniach, natomiast inwestorów zawiadamiano o jej odwołaniach. Zdaniem odwołującej się, przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono również przepis art. 5 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 20 listopada 2007r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uzasadniając decyzję, wskazał na to, że sytuacja faktyczna związana z przedmiotową inwestycją uległa zmianie po wydaniu przez Sąd wyroku z dnia 29 września 2006r., gdyż budowa obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę została zakończona, a obiekt zrealizowano. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2007r. z wynika, że organ nadzoru budowlanego po przyjęciu zgłoszenia inwestora M. G. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie , co oznacza, że inwestor mógł przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, Starosta nie mógł kontynuować postępowania w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę- bez względu na to, czy miałoby to być rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne- ponieważ wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji zrealizowanej stanowiłoby rażące naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w myśl art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określenia w decyzji, w razie potrzeby, m.in. szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po jej zakończeniu, elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu rzeczy, który został już zakończony, a nie tego, który ma dopiero nastąpić. Wojewoda podkreślił, że kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć postępowanie legalizacyjne zakończone wydaniem np. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Taka decyzja nie może zapaść w postępowania, którego przedmiotem jest sprawa wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego; pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Dlatego należało uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest trafne. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że wobec zrealizowania planowanej inwestycji taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła H. J. Opisała przebieg postępowania oraz powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżąca podniosła też, iż jej zdaniem wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien nakazać jej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości wydawania decyzji następczych o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W powołanym przepisie ustawodawca sformułował wprost wymóg uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przed, a nie po wykonaniu robót budowlanych, czego potwierdzeniem jest tytuł rozdziału 4, w którym umieszczono powołany przepis - "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Co istotne, a co również wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, inwestor, aby rozpocząć budowę obiektu, winien legitymować się decyzją ostateczną. Decyzją ostateczną jest zaś, stosownie do treści art. 16 § 1 zd. pierwsze kpa, taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Na ostateczność decyzji nie ma zaś wpływu, czy decyzja administracyjna skontrolowana w administracyjnym toku instancji zostanie następnie zaskarżona do sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro inwestor M. G. posiadał ostateczną decyzję Starosty Ś. z dnia [..] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [..]), miał prawo – zważywszy na treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – rozpocząć budowę garażu. Żaden przepis prawa nie obligował go do powstrzymania się od rozpoczęcia inwestycji do czasu rozstrzygnięcia przez tutejszy Sąd sprawy legalności tegoż pozwolenia na budowę. Nie można zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, przyjąć, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, skoro prowadząc roboty budowlane legitymował się ostateczną, będącą w obrocie prawnym, decyzją o pozwoleniu na budowę. Bezzasadny jest również zarzut postawiony przez skarżącą organom orzekającym, jakoby nie uwzględniły wytycznych wyroku Sądu z dnia 26 września 2006r. (sygn. akt II SA/Po 834/05) uchylającego decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu (decyzję Wojewody z [..] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z [..]). Zważyć trzeba, iż organy obu instancji zdeterminowane były faktem, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed wydaniem przez Sąd wyroku uchylającego te decyzje inwestor zakończył budowę garażu. Świadczy o tym zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych datowane na dzień 21 listopada 2005r. (k. 48a akt adm. I instancji). Skoro zaś przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zezwala na wydanie pozwolenia na budowę jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, to kontynuowanie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę po uchyleniu przez Sąd wspomnianych wyżej decyzji, a po zakończeniu budowy garażu, pozbawione było podstaw (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005r., VII SA/Wa 1349/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006r., VII SA/Wa 661/05, wyrok NSA z 15 listopada 2000r., IV SA 1164/98). Celem wydania decyzji o pozwoleniu nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, czy też analiza robót już wykonanych, lecz stwierdzenie, czy dopuszczalne jest wybudowanie danego obiektu (por. wyrok SN z 12 marca 1993r., III ARN 2/93, Lex nr 375905). Jeżeli więc pozwolenie na budowę wydaje się przed rozpoczęciem robót budowlanych to organy miały rację uznając, że po zakończeniu tychże robót brak było przedmiotu postępowania i należało je umorzyć. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 498). W niniejszej sprawie elementem, którego zabrakło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy było właśnie "nieprzystąpienie" inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Odpowiadając na żądanie skarżącej wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu wyjaśnić należy, że kwestia legalności wykonanych robót przy jego budowie nie była przedmiotem niniejszego postępowania, lecz winna być - z uwagi na uchylenie przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu, o którą wybudowano przedmiotowy obiekt - przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007r., II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007/6/132 oraz Lex nr 327397). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska