II SA/Po 178/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 23 lipca 2024 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2024 r. P. K. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid. [...], obręb B.. Decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, ustalenie warunków zabudowy przebiegać będzie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszaru przylegającego do drogi wynosiła 24,0 m. Trzykrotna wartość tej szerokości wynosiła 72,0 m, zatem przyjęto granice obszaru analizowanego w tej odległości od granic wnioskowanej działki. Przeprowadzona analiza obejmował rodzaj zabudowy, sposób w jaki określono wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co przedstawiono na części opisowej i graficznej. Poszerzenie obszaru analizowanego musiało być uzasadnione i wynikać z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wnioskowany obszar oraz jego otoczenie stanowiły tereny rolnicze. Najbliższa zabudowa znajdowała się na działce o nr ewid. [...], która oddzielona została od przedmiotowego drogą gminną, która oddzieliła kwartał zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od terenów rolnych. W sprawie brak było zabudowy w najbliższym sąsiedztwie, a jedynym argumentem na poszerzenie obszaru analizowanego była chęć realizacji przedsięwzięcia przez inwestora. Inwestor planował zabudowę budynku o powierzchni zabudowy na poziomie od 13% do 20,8 terenu objętego decyzją. Dla budynku wnioskowana była szerokość elewacji frontowej od 12 do 16 m, wysokość do kalenicy do 8 m. Planowany kąt nachylenia połaci dachowych od 0ş do 35ş. Analiza urbanistyczna wykazała, że w sąsiedztwie nie występowała jakakolwiek zabudowa. Działki sąsiednie stanowiły grunty rolne przeznaczone pod uprawę. Ze względu na brak zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie było możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych i intensywności zabudowania terenu, wynikających ze wskaźników zabudowy, występujących w obszarze analizowanym. Z tego względu planowana inwestycja nie spełniała warunków przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. P. K. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że Burmistrz zbyt rygorystycznie interpretuje pojęcie "działki sąsiedniej", ponieważ z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie można go ograniczać jedynie do działek bezpośrednio przyległych do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto działka nr [...] jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym w trakcie w trakcie budowy, a dla obszaru działek nr [...], [...], [...], [...] wydano pozytywną decyzje o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że została prawidłowo dokonana przez Burmistrza ocena zastanego ładu przestrzennego na terenie wsi B. , pod kątem możliwości wprowadzenia na tym terenie większego zespołu, a nawet zespołów zabudowy jednorodzinnej, w głąb działek, poza zabudową istniejącą wyłącznie wzdłuż drogi. Pozytywne rozpatrzenie wniosku P. K. pozwoliłaby tworzyć tzw. zespoły zabudowy "łanowej". Dotychczasowa zabudowa we wsi nie dawała jednak podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego zamierzenia. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana była w pasie przyległym do dróg i wsi B., a nie tworzyła nowych kolejnych zespołów zabudowy w głąb użytków rolnych, po wschodniej stronie łączącej B. z ulicami [...] i [...]. Kolegium podkreśliło, że złożenie w tym samym czasie kilku wniosków, dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla kolejnych budynków mieszkalnych, na częściach tej samej działki, w głębi działek leżących przy głównej drodze, z istniejącą zabudową wyłącznie przy samej ulicy na taki zamiar jasno wskazywało. Organ drugiej instancji wskazał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie przekreśla zamierzenia, ponieważ może ono zostać wprowadzone do planu ogólnego gminy. Końcowo Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, wobec czego nie zaistniały podstawy do wyeliminowania decyzji Burmistrza z obrotu prawnego. Pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozstrzygnięciu temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 2, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przejawiające się w niewłaściwym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, lakonicznym uzasadnieniu decyzji, które nie zostało podparte żadnymi argumentami. Skarżący podkreślił, że organ nie odniósł się do argumentu, że działka sąsiednia z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowana terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy powinien zbadać czy zostały spełnione warunki określone w ustawie, i wydać decyzje merytoryczną opierając się na aktach prawa i stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli, jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2024 r. (znak: [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 23 lipca 2024 r. (znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid. [...], obręb B.. Dokonana przez Sąd kontrola legalności wskazanej wyżej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swoim zakresem działkę nr ewid. [...], obręb B., na której zaplanowana jest inwestycja, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przeprowadzone powinno być w oparciu o przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na moment złożenia wniosku (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym nie jest ona decyzją uznaniową – organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowani terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa (zob. m.in. wyroki NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 339/24, z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17, dostępne w CBOSA na stronie: bazy CBOSA). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5a, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sąd w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego poprzez pojęcie "terenu", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1069/20). W takich przypadkach wielokrotnie zwracano uwagę na potrzebę rozważenia, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1181/20). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie zarówno organ pierwszej instancji jak i Kolegium błędnie rozpatrywały każdy z czterech złożonych przez skarżącego wniosków o ustalenie warunków zabudowy oddzielnie, w sytuacji gdy istniały uzasadnione powody, by uznać realizację czterech tożsamych w swoich funkcjach i miejscu realizacji przedsięwzięć za zespół budynków jednorodzinnych przewidzianych do realizacji na jednej działce budowlanej. To z kolei doprowadziło do błędnego określenia granic obszaru analizowanego, który wyznaczony został nie w oparciu o trzykrotność frontu działki budowlanej z której realizowany jest dostęp do drogi publicznej, a jedynie trzykrotność frontu tej części działki, na której planowana jest realizacja jednego z czterech planowanych budynków. W powyższym zakresie decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, możliwa jest realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), bez określania dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/21). Wobec powyższego, nieuzasadnionym było rozpatrywanie wszystkich wniosków skarżącego oddzielnie, gdyż jednej strony dotyczą one jednej działki budowlanej, a z drugiej powyższe zmienia charakter planowanego przedsięwzięcia, co może mieć istotne znaczenie, przy analizie możliwości jego realizacji bez zaburzenia istniejącego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego. W sprawie zasadny okazał się też zarzut podniesiony w skardze, że organ odwoławczy nie odniósł się na etapie postępowania odwoławczego do kwestii zabudowy działki nr [...] usytuowanej w wyznaczonym obszarze analizowania, a także do podniesionej przez inwestora kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru działek nr [...], [...], [...], [...]. Powyższe uchybienia stanowiły podstawę do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a), skutkujących koniecznością uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej decyzji Burmistrza. Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się na etapie postępowania odwoławczego do naruszenia przepisów postepowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę oceny prawne wyrażone przez Sąd oraz uczyni zadość przepisom wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego odnoszącym się do gwarancji i zasad jego prowadzenia.