II SA/Po 18/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Z. po rozpoznaniu wniosku M. i R. B. ustalił warunki zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [..] w Z. stanowiącej własność P. S. M. – Z.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji podał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1. art. 63 ust. 2 oraz art 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu polegające na przebudowie poddasza na cele mieszkalne o powierzchni użytkowej około [...] m bez zmiany kształtu dachu oraz polegające na montażu okien połaciowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją, jak również przeprowadził specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych, które mogły mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W toku postępowania organ ustalił, że na przedmiotowym terenie do dnia [...] r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Z. uchwalony dnia [...] r. Jak podkreślił organ I instancji na podstawie wskazanego planu teren, na którym planowana jest inwestycja leży na terenach przeznaczonych dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 3 i art 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie były konieczne uzgodnienia z wojewodą i marszałkiem województwa w tym zakresie. Organ wskazał, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i o decyzji kończącej postępowanie strony powiadomiono na piśmie. Za strony w niniejszym postępowaniu organ uznał jedynie wnioskodawców oraz P. S. M. w Z.. W uzasadnieniu decyzji organ nadmienił, że w dniu [...] r. wpłynęło pismo M. C., posiadającej spółdzielcze własnościowe prawo rzeczowe do lokalu mieszkalnego w budynku nr [...], która nie wyraziła zgody na wnioskowaną inwestycję. Organ ustalił, że lokal M. C. nie jest lokalem własnościowym w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz, że nie jest ona współwłaścicielką części wspólnych budynku nr [...] oraz gruntu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest natomiast P. S. M. w Z., dlatego M. C. nie została uznana za stronę postępowania. Niemniej jednak przedmiotową decyzję organ I instancji doręczył M. C. do wiadomości. Organ I instancji podkreślił również, że przed wydaniem decyzji dokonał uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P. oraz z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w P. oraz, że organy te nie wniosły zastrzeżeń co do lokalizacji inwestycji, a nadto, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] r. odwołanie wniosła M. C. Odwołująca zarzuciła zaskarżanej decyzji, iż bezpodstawnie nie została uznana za stronę postępowania oraz wskazała, że powierzchnia do zabudowy objęta zaskarżaną decyzją znajduje się bezpośrednio nad należącym do niej mieszkaniem, do którego to lokalu posiada spółdzielcze prawo własnościowe. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że swoim postępowaniem organ I instancji spowodował, że M. C. stała się stroną postępowania administracyjnego, ponieważ skutecznie doręczył je wydaną przez siebie decyzję. Nadto organ II instancji podniósł, że planowana inwestycja będąca przedmiotem postępowania nie jest sprzeczna z przepisami prawa, w tym przede wszystkim z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz. że organy współopiniujące inwestycję nie wniosły zastrzeżeń. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest dokumentem stwierdzającym możliwość prowadzenia inwestycji w określonym miejscu, nie jest jednak pozwoleniem na budowę i nie upoważnia do ich podjęcia i prowadzenia, stanowi bowiem jedynie promesę umożliwiającą inwestorowi ubieganie się o pozwolenie na budowę. To decyzja o pozwoleniu na budowę z kolei musi uwzględnić i zapewnić wszystkie warunki tak, by na prowadzonej inwestycji nie ucierpiały osoby trzecie, oraz by zachowano ich prawa wynikające z art. 5 ustawy Prawo budowlane. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że w omawianej sprawie wskazana inwestycje nie narusza przepisów wymienionej ustawy. Od wskazanej decyzji M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżanej decyzji skarżąca zarzuciła brak szczegółowego uzasadnienia. a nadto wskazała, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania dotyczącego tego, czy decyzja spełnia wymogi z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie zbadano, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nadto skarżąca wskazała, że uzbrojenie działki. której dotyczy decyzja zostało stworzone dla budynku mieszkalnego określonej liczbie mieszkań, a wybudowanie dodatkowego mieszkania na strychu budynku wymaga dodatkowych działań w zakresie uzbrojenia działki. Zdaniem skarżącej koniecznym było zbadanie tej kwestii przez organ. Skarżąca podniosła również, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym również z przepisami prawa budowlanego, a zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja musi zapewniać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, organ winien zatem zbadać, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie będzie naruszało konstrukcji budynku oraz nie będzie ograniczało korzystania z innych lokali. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. sprostowało oczywista omyłkę pisarską w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał, że zaskarżana decyzja o warunkach zabudowy zawiera zastrzeżenie, iż decyzja nie może naruszać interesów osób trzecich i ich prawa musza być należycie ochronione przy uwzględnieniu zapisów art. 5 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że kwestie te będą szczegółowo uzgadnianie i uwzględniane na etapie udzielania pozwolenia na budowę przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Nadto organ drugoinstancyjny zaakcentował, że w przedmiotowym postępowaniu wnioskodawcy wskazali, iż inwestycja nie doprowadzi do zmian konstrukcyjnych budynku, zatem organ I instancji nie wskazał na takie zmiany. W konkluzji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a.), naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę tak określony zakres kognicji, sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony był jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, z uwagi na fakt, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Na podstawie art. 60 ust. 1 powołanej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi oraz po dokonaniu ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozróżnienie między budową lub wykonaniem innych robót budowlanych, a zmianą sposobu użytkowania, do którego to pojęcia zaliczyć należy również przebudowę obiektu budowlanego ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie. Jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego bez równoczesnej jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek nowej zabudowy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt: II SA/Po 419/06, niepubl.). Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju robót badaniu nie podlega, czy planowana inwestycja zgodna jest z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w takim wypadku bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy. Stanowi ona bowiem o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która z założenia stanowi silną ingerencję ład przestrzenny. Przy wydawaniu takiej decyzji badaniu podlega zatem, w myśl art. 61 ust. 2-5 cyt. ustawy, spełnienie następujących warunków: – czy teren ma dostęp do drogi publicznej, – istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, – teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, – decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki lecz przepisów odrębnych przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiskowej, przyrody, gruntów rolnych, leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, czy prawo geologiczne i górnicze (identycznie: wyrok NSA z dnia 23.11.2007r. sygn. II OSK 1552/06). Oznacza to, że kwestie związane z technicznymi warunkami umożliwiającymi realizację inwestycji nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Z faktu ustalenia warunków zabudowy nie wynika automatycznie fakt otrzymania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczą innych etapów postępowania inwestycyjnego i odnoszą się do innych kwestii związanych z realizacją inwestycji. Oznacza to, że nie jest wykluczona sytuacja, w której nie będzie podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a zaistnieją podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę (identycznie: wyrok WSA w Krakowie z dnia 03.12.2007r., sygn. II SA/Kr 8/07). Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem administracyjnym, a zatem dla ustalenia kręgu stron tego postępowania należy się odnieść do przepisu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek . Dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym decydujące jest zatem istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2001r. sygn. OPK 19/01, ONSA z 2002r. nr 2 poz. 68). W świetle treści art. 28 kpa przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii ustalenia podmiotów będących stronami w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ma odpowiedź na pytanie, czy objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja może oddziaływać negatywnie na prawa lub obowiązki danego podmiotu. Co do zasady przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy przysługuje jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W przypadku, gdy nieruchomość taka stanowi własność spółdzielni mieszkaniowej, to przymiot strony przysługuje spółdzielni. Wyjątkowo uprawnienie strony w tym postępowaniu posiadać będzie podmiot legitymujący się własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu w budynku stanowiącym własność spółdzielni. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja będzie wpływać na sposób korzystania przez ten podmiot z przysługującego mu własnościowego prawa do lokalu. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w istocie skarżąca legitymowała się przymiotem strony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Sporna decyzja rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego, który mu (tu: skarżącej) został przydzielony decyzją spółdzielni. Planowana inwestycja wykonana ma być bowiem bezpośrednio nad lokalem, do którego własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu posiada skarżąca. Koniecznym było więc doręczenie jej decyzji organów obu instancji, skarżąca posiadając przymiot strony legitymowała się uprawnieniami do złożenia odwołania, czy skargi do Sądu. Powyższe środki zaskarżenia były więc dopuszczalne. Wniesiona skarga doprowadzić musiała zatem do dokonania przez tut. Sąd kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności podkreślić należy, że prowadząc postępowanie organ nie naruszył przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003r. W istocie bowiem inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie nie było wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczeniu gruntów rolnych, leśnych na nierolnicze, nieleśne. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego . Przedmiotowa inwestycja ma obejmować wyłącznie przebudowę poddasza na cele mieszkalne o pow. użytkowej ca [...] m2 bez zmiany kształtu dachu w istniejącym budynku wielomieszkaniowym, który posiada infrastrukturę techniczną w postaci urządzeń elektrycznych, gazowych, wodociągowych, ciepłowniczych. W niniejszej sprawie badania nie wymagało spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja nie stanowi w istocie budowy. Zasada dobrego sąsiedztwa ze wspomnianego art. 61 ust. 1 pkt 1 odnosi się jedynie do nowej zabudowy. Planowane prace nie mają charakteru rozbudowy, nadbudowy budynku. Mają charakter przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu. Przebudowa stanowi wprawdzie zmiany w istniejącym obiekcie, nie tworzy jednak nowej zabudowy, do której odnoszą się postanowienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt . Nie stwierdzono, by zaskarżona decyzja nie odpowiadała jakimkolwiek przepisom odrębnym. Przy czym badaniu w postępowaniu o warunkach zabudowy, wbrew zarzutom skargi nie podlegała zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi posadowienia obiektów budowlanych. Spełnienie wymogów tam określonych podlega badaniu w trakcie postępowania o pozwoleniu na budowę, w tym co do bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych, ochrony środowiska, ochrony przed hałasem, drganiami (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-e ustawy prawo budowlane) . Badaniu w w/w postępowaniu podlegają także warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, odpowiednio do potrzeb w energię cieplną, usuwaniu ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, b ustawy prawo budowlane). Podkreślić w tym miejscu należy, że dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę następuje konkretyzacja warunków inwestowania, badane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska MarK