II SA/Po 182/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2016r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...], Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. Sp. z o. o. (dalej również jako "Spółka"), w sprawie przeniesienia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] 2013 r., nr [...] znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-handlowego przy [...] w P. (dz. nr [...], [...] ark. [...] obr. P.) i dwóch zjazdów z ul. [...] (dz. [...] ark. [...] obr. P.), zmienionej następnie decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] znak: [...] W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 7 lipca 2016 r. K. Poznań Sp. z o. o., wystąpiła o przeniesienie ww. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, wydanego dla D. Sp. z o.o. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na udzielenie inwestorowi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenia na użytkowanie obiektu (decyzja PINB nr [...] z dnia [...] 2015 r., znak: [...]) wniosek nie mógł zostać uwzględniony, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie złożył pełnomocnik wnioskującej Spółki. Wyjaśnił, iż Spółka spełniła wszystkie określone w Prawie budowlanym wymogi, od których zostało uzależnione wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, w tym przedłożyła zgodę D. Sp. z o.o. na przeniesienie decyzji, oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w decyzjach oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Spółki wadliwe jest stanowisko, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor uzyskał już pozwolenie na użytkowanie obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Stanowisko to nie znajduje oparcia w treści przepisu art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a ponadto nie uwzględnia okoliczności niniejszej sprawy. Spółka podniosła, że przepisy ustawy Prawo budowlane (ani żadne inne przepisy) nie uzależniają wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę od stopnia realizacji inwestycji, której ona dotyczy. W szczególności nie wskazują, aby przeniesienie pozwolenia na budowę było niemożliwe po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Regulacja ustawowa dotycząca przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest precyzyjna i określa jedynie, jakie dokumenty powinien przedstawić wnioskodawca, aby uzyskać decyzję organu przenoszącą pozwolenie na budowę. Odwołując się do doktryny i orzecznictwa Spółka argumentowała, że o ile strona spełni powyższe wymagania - właściwy organ jest zobowiązany do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, a przepis nie pozwala na uzależnienie decyzji o przeniesieniu od spełnienia innych wymogów. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę ma bowiem charakter decyzji związanej - stanowi ona wyłącznie zmianę podmiotową po stronie adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ nie może odmówić, przy założeniu, że spełnione są warunki określone w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie może ona ponadto prowadzić do ponownej oceny pozwolenia na budowę. Z pewnością zasadniczym celem wprowadzenia instytucji przeniesienia pozwolenia na budowę było zapewnienie możliwości zmiany po stronie podmiotowej (adresata decyzji) w toku prowadzonych prac budowlanych. Jednak ten zasadniczy cel nie wyłącza innej możliwości, a mianowicie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę już po zakończeniu inwestycji. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 1998 r. (sygn. SA/Rz 275/98), art. 40 Prawa budowlanego nie upoważnia organu do dokonywania jakiejkolwiek oceny pozwolenia na budowę i to niezależnie od stopnia zaawansowania i warunków realizacji inwestycji objętej tym pozwoleniem. Zdaniem Spółki nie ma żadnych przesłanek prawnych (ani logicznych), aby taką sytuację dopuścić. Fakt zakończenia inwestycji budowlanej, której dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę, nie powoduje przecież, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego (np. wygasła). Przeciwnie, ta decyzja nadal istnieje i wywołuje nadal określone skutki prawne. W odniesieniu do obu wskazanych powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę toczą się obecnie postępowania sądowo-administracyjne. Uczestnikiem tych postępowań jest spółka D. Sp. z o.o. Tymczasem - tak jak zostało to wskazane we wnioskach o przeniesienie pozwoleń na budowę - właścicielem nieruchomości jest K. Sp. z o.o. To właśnie Spółka - jako podmiot, który przejął całość spraw związanych z inwestycją - zamierza uczestniczyć w już prowadzonych postępowaniach sądowo-administracyjnych oraz wszelkich przyszłych postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych, które mogą zostać wszczęte przez sąsiadów inwestycji przy [...] w P.. Z prowadzonych dotychczas postępowań wynika jednoznacznie, że o ile opisane powyżej pozwolenia na budowę zostaną utrzymane w mocy przez sądy administracyjne, to sąsiedzi inwestycji podejmą kolejne próby wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji to Spółka powinna być stroną tych postępowań. Powyższe uwagi mają również zastosowanie do toczących postępowań przed sądami administracyjnymi. Aby Spółka mogła zgłosić swój udział w postępowaniu, niezbędne jest wykazanie jej interesu prawnego. W związku z tym przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na Spółkę jest nie tylko pożądane, ale wręcz uzasadnione w celu wykazania legitymacji procesowej Spółki. Ponadto z informacji posiadanych przez Spółkę wynika, iż rozważana jest likwidacja spółki D. Sp. z o.o. Wówczas jedynym podmiotem, który będzie prowadził całość spraw związanych z inwestycją, będzie Spółka, a co za tym idzie postępowanie w przedmiocie przeniesienia na Spółkę decyzji pozwolenie na budowę jest celowe i nie powinno być uznane za bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. Wojewoda wyjaśnił, iż umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak: M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, a decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r., II SA/Wa 850/16). Kwestia przeniesienia pozwolenia na budowę uregulowana została w art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zra.). Zgodnie z jego brzmieniem "Organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2". Z przepisu tego wynika, że organ architektoniczno-budowlany, który wydał pozwolenie na budowę, jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu o ile tylko zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. W konsekwencji organ administracyjny nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na inny podmiot (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt Ii" SA/Kr 884/05, publ. LexPolonica nr 1967083, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 514/07, publ. LexPolonica nr 1960828, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym celem wprowadzenia instytucji przeniesienia pozwolenia na budowę było zapewnienie możliwości zmiany po stronie podmiotowej (adresata decyzji) w toku prowadzonych prac budowlanych. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne tylko w trakcie realizacji inwestycji budowlanej, i to niezależnie od jej stanu zaawansowania. Nie można więc przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały zarówno prawnie, jak i faktycznie zakończone. Oddanie inwestycji budowlanej do użytkowania powoduje, że pozwolenie budowlane zostaje skonsumowane, zatem wydawanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej byłoby bezcelowe. Obowiązkiem organu jest więc każdorazowo ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania pozostaje jeszcze w obrocie prawnym (patrz Kosicki A., Komentarz aktualizowany do art.40 ustawy - Prawo budowlane, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Plucińska-Filipowicz A. (red.)) Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. II SA/G1 681/12: "Należy także zwrócić uwagę, że w przekonaniu Sądu przeniesienie pozwolenia na budowę może dotyczyć tylko inwestycji będącej w toku, gdy zachodzi potrzeba kontynuowania robót budowlanych objętych pozwoleniem przez inną osobę. Celem przeniesienia jest bowiem umożliwienie kolejnemu inwestorowi legalnego kontynuowania budowy i legitymowania się w tym zakresie koniecznym pozwoleniem władzy administracyjnej. Po zakończeniu budowy rozstrzyganie o przeniesieniu pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe." W niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...], znak: [...] z dnia [...] 2013 r. udzielająca pozwolenia na budowę, utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] 2013 r., znak: [...], stanowi obecnie przedmiot rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na złożoną skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1262/13, natomiast postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu toczące się w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2014 r., znak: [...], zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] 2014 r., zostało zawieszone przez WSA w Poznaniu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. Istotne dla sprawy jest natomiast zakończenie przez inwestora procesu budowlanego i udzielenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r., znak: [...] Mając na uwadze powyższe, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, że postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję K. Sp. z o. o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezprzedmiotowe. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu Spółka przytoczyła argumentację z odwołania oraz dodatkowo wyjaśniła, iż zostało już otwarte postępowanie likwidacyjne spółki D. Sp. z o.o. Po zakończeniu likwidacji tej spółki jedynym podmiotem, który będzie prowadził całość spraw związanych z inwestycją, której dotyczą opisane powyżej pozwolenia na budowę, będzie Skarżąca, a co za tym idzie postępowanie w przedmiocie przeniesienia na Spółkę decyzji pozwolenie na budowę jest celowe i nie powinno być uznane za bezprzedmiotowe. Stanowisko to podtrzymał pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 24 maja 2017 r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w tak zakreślonych granicach przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego ani procesowego. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie prowadzone w sprawie przeniesienia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] 2013 r., nr [...] znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-handlowego przy [...] w P. (dz. nr [...] [...] ark. [...] obr. P.) i dwóch zjazdów z ul. [...] (dz. [...] ark. [...] obr. P.), zmienionej następnie decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] znak: [...] Organ prawidłowo stwierdził, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu [...] 2015 r. decyzji nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Organy obu instancji zasadnie uznały, że wydanie tej decyzji oraz jej pozostawianie w obrocie prawnym wyłącza w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 Prawa Budowlanego (decyzję udzielającą pozwolenia na budowę), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Dwie pierwsze dotyczą zgody osoby na której rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę na przeniesienie decyzji oraz zgody osoby na rzecz której przeniesiona ma zostać decyzja. Trzecim warunkiem jest przedstawienie przez osobę, na które przeniesione ma zostać pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy jednakże mieć na uwadze ratio legis omawianego przepisu. Celem przeniesienia pozwolenia na budowę jest umożliwienie kolejnemu inwestorowi legalnego kontynuowania budowy i legitymowania się w tym zakresie koniecznym tytułem. Oddanie inwestycji budowalnej do użytkowania powoduje, że pozwolenie na budowę zostaje skonsumowane, zatem wydanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej byłoby bezcelowe (por. Komentarze Lex - Artur Kosicki Komentarz aktualizowany do art. 40 ustawy Prawo budowlane). Również umiejscowienie art. 40 w ustawie Prawo budowlane – w rozdziale 4 "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robot budowlanych" wskazuje, że jego zastosowanie co do zasady winno mieć miejsce przed rozpoczęciem inwestycji. Skoro zakończono proces budowlany, zarówno faktycznie jak i prawnie, to brak jest podstaw do przeniesienia uprawnień inwestora na inny podmiot. nie można przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Z tych przyczyn zarzuty skargi nie zostały przez Sąd podzielone. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać nadto należy, iż dla przyszłego udziału Spółki w postępowaniach dotyczących przedmiotowej inwestycji nie jest konieczne legitymowanie się przez nią decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na jej rzecz. Własny interes prawny Spółka może wywodzić z tytułu prawnego do zrealizowanej inwestycji. Instytucja przeniesienia na budowę nie pozostaje również w związku ze sprawą dostępu do dokumentacji budynku. Również powoływane w skardze wyroki sądów administracyjnych nie mogą stanowić punktu odniesienia do realiów niniejszej sprawy, bowiem wydane zostały na gruncie innych stanów faktycznych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako niezasadną.