II SA/Wa 850/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Anna Mierzejewska, , Protokolant st. specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. T. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu wniosku A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji, na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), obniżył z dniem [...] grudnia 2015 r. A.T.- wówczas pozostającemu w dyspozycji Komendanta Głównego Policji po zwolnieniu ze stanowiska dyrektora biura - dodatek funkcyjny o kwotę 900 zł. miesięcznie, tj. do kwoty 3.900 zł. miesięcznie. Rozkazowi organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 Kpa.). Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu wniosku A. T. z dnia [...] stycznia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie spawy, wydał w dniu [...] marca 2016 r. wskazaną na wstępie decyzję. Uzasadniając umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy organ wskazał, iż nie mógł rozpatrzyć merytorycznie powyższego wniosku, gdyż A.T. w dniu [...] lutego 2016 r. zakończył służbę w Policji. Komendant przywołał w tej materii raport policjanta z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji i ostateczny rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2015 r., uwzględniający ten raport i zwalniający A.T. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2016 r. Organ wskazał na art. 99 ust. 1 i 2 oraz na art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), konstatując, iż z uwagi na zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem [...] marca 2016 r. ustało prawo organu do orzekania o jego wynagrodzeniu. Powyższa okoliczność musiała skutkować umorzeniem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy na zasadzie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W ocenie organu postepowanie wszczęte tym wnioskiem stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na zaistnienie przesłanki umorzeniowej. Na poparcie powyższego rozumowania organ przytoczył wyroki NSA: z dnia 25 października 1988 r. sygn. akt SA/Po 495/88, z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94, z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2042/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 3333/10, i poglądy zawarte w orzecznictwie: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 411 oraz W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, s. 365. W ocenie organu inne załatwienie sprawy (niż decyzją umarzającą) było by nieprawidłowe, albowiem wymagało by stosowania stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanego przez zainteresowanego rozkazu, który to stan faktyczny i prawny był już nieaktualny w dacie rozpatrywania środka odwoławczego (porównaj wyrok NSA z dnia z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt V SA 283/00 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1754/11 i z dnia 25 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1735/10). Organ wskazał, iż zgodnie z przepisami - § 8 ust. 1 i ust. 4-8 rozporządzenia MSWiA z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - rozkazem wydanym w dniu [...] grudnia 2015 r. (a zatem w trakcie trwania stosunku służbowego) miał prawo do kształtowania dodatku funkcyjnego policjanta. Natomiast od dnia [...] lutego 2016 r. rozkaz ten, ustalający policjantowi wysokość należnego dodatku funkcyjnego, przestał wywoływać skutki prawne, bowiem wyżej wymieniony nie był już uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym też przedmiotowego dodatku do uposażenia, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [....] lutego 2016 r. A.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji. Organowi zarzucił: 1. Obrazę przepisów postępowania administracyjnego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i w zw. z art. 15 Kpa, poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. z uwagi na rzekomo zachodzącą bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie nie zachodzi, albowiem postępowanie to dotyczy wysokości przysługującego skarżącemu dodatku funkcyjnego, stanowiącego składnik przysługującego mu uposażenia, a sam fakt tego, że skarżący obecnie nie jest już funkcjonariuszem Policji z uwagi na rozwiązanie z nim stosunku służbowego (zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2016 r.) nie może automatycznie przekładać się na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia tego dodatku, zwłaszcza, że w momencie wszczęcia tego postępowania i wydania rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. organ dysponował wiedzą o tym, iż A.T., na mocy uprzednio wydanego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r., został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2016 r. - w konsekwencji, działanie organu polegające na obniżeniu przysługującego A. T. dodatku funkcyjnego w dniu [...] grudnia 2015 r. a następnie wydłużenie terminu zakończenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy , miało na celu uniemożliwienie skutecznego skorzystania przez A.T. z przysługującego mu uprawnienia do zaskarżenia rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 Kpa, co stanowi rażące naruszenie prawa. Należy przy tym podkreślić, iż A.T., pomimo rozwiązania stosunku służbowego, w dalszym ciągu przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie obniżenia przysługującego mu dodatku funkcyjnego, albowiem dodatek ten stanowił składnik przysługującego skarżącemu uposażenia, a wysokość uposażenia przekłada się z kolei na kształt uprawnień emerytalnych skarżącego (podstawę wymiaru emerytury), co rodzi po stronie A.T. interes prawny, którego dotyczy niniejsze postępowanie, albowiem rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. odebrał mu prawa nabyte, zasługujące na ochronę. Podzielenie natomiast stanowiska o zasadności umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkowało by odebraniu skarżącemu powyższego prawa do zaskarżenia przedmiotowego rozkazu, w konsekwencji czego zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego doznała dodatkowego naruszenia w związku z działaniem organu polegającym na tym, iż Komendant Główny Policji w treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 2. Obrazę przepisów postępowania administracyjnego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 155 w zw. z art. 154 § 2, w zw. z art. 6 i w zw. z art. 16 § 1 Kpa, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r., wydany przez Komendanta Głównego Policji przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy, zmierzał w istocie do uchylenia skutków prawnych rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. (o podwyższeniu dodatku funkcyjnego na czas określony od dnia grudnia 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r. o kwotę 900,00 zł. miesięcznie) oraz rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. (o zwolnieniu A.T. z zajmowanego dotychczas stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Głównego Policji), mających - we wskazanym powyżej zakresie - skutki ostatecznych decyzji administracyjnych, na co wskazuje treść uzasadnienia rozkazu personalnego nr z dnia [...] grudnia 2015 r., kwestionująca zaistnienie przesłanek do wydania rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2015 r., a organ zastosował niewłaściwy tryb postępowania, albowiem - dążąc do uchylenia skutków ostatecznej decyzji (rozkazu) - winien procedować w oparciu o przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (rozkazu), w szczególności uzyskać w tym celu zgodę strony na takie uchylenie lub zmianę, a nie wydawać nową decyzję (rozkaz) w tym samym przedmiocie, co w konsekwencji stanowiło działanie nieznajdujące oparcia w przepisach prawa, a nadto sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnych oraz ich niezmienności; w konsekwencji, rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia z dnia [...] grudnia 2015 r. o obniżeniu przysługującego skarżącemu dodatku funkcyjnego jest dotknięty sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, albowiem został wydany w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną (tj. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r.) w braku zastosowania szczególnego trybu postępowania zezwalającego na zgodne z prawem uchylenie lub zmianę ww. ostatecznych decyzji administracyjnych; należy przy tym podnieść, że organ nie dostrzegł tego uchybienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i nie odniósł się do zarzutu dotyczącego tego uchybienia, który został podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. Obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły okoliczności aktualizujące zasadność obniżenia przysługującego skarżącemu dodatku funkcyjnego, zwłaszcza, że organ nie wskazał, która z przesłanek przewidzianych we wskazanym powyżej przepisie uległa realizacji i stała się podstawą wydania rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r., a nadto nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych uzasadniających którąkolwiek spośród tych przesłanek, w szczególności okoliczności, które miałyby zaistnieć w czasie pomiędzy dniem [...] listopada 2015 r. (data wydania rozkazu personalnego KGP o podwyższeniu dodatku funkcyjnego na czas określony) a dniem [...] grudnia 2015 r. (data wydania rozkazu personalnego w postępowaniu objętym niniejszą skargą). Dodatkowo, przepis § 8 ust. 7 rozporządzenia nie może stanowić podstawy obniżenia przysługującego funkcjonariuszowi Policji dodatku funkcyjnego w czasie, w którym policjant ten pozostaje bez przydziału służbowego lub na urlopie; należy przy tym podnieść, że organ nie dostrzegł tego uchybienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i nie odniósł się do zarzutu dotyczącego tego uchybienia, który został podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 4. Obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 37a pkt 1 w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. w sytuacji, w której A.T. został zwolniony z zajmowanego dotychczas stanowiska z dniem [...] grudnia 2015 r., a z dniem [...] grudnia 2015 r. przeniesiony do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, a więc - począwszy od dnia [...] grudnia 2015 r. do momentu zwolnienia ze służby w Policji - pełnił służbę bez przydziału służbowego, przy czym w okresie pozostawania bez przydziału służbowego podstawę uposażenia policjanta stanowi uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym (takim dodatkiem jest dodatek funkcyjny) i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a regulacja ta ma charakter ochronny, gwarantujący funkcjonariuszowi Policji pozostającemu bez przydziału służbowego zachowanie prawa zarówno do otrzymywania uposażenia zasadniczego, jak i dodatków o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych przysługujących mu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym; należy przy tym podnieść, że organ nie dostrzegł tego uchybienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i nie odniósł się do zarzutu dotyczącego tego uchybienia, który został podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 5. Obrazę przepisu prawa materialnego - art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. w sytuacji gdy A.T. przebywał nieprzerwanie od dnia [...] grudnia 2015 r. do momentu zwolnienia ze służby w Policji na urlopie, a podstawę uposażenia policjanta w czasie urlopu stanowi uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym (takim dodatkiem jest dodatek funkcyjny), należne policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności lub ich wysokość, przy czym regulacja ta ma charakter ochronny, gwarantujący funkcjonariuszowi Policji pozostającemu na urlopie zachowanie prawa zarówno do otrzymywania uposażenia zasadniczego jak i dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych przysługujących mu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym; należy przy tym podnieść, że organ nie dostrzegł tego uchybienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i nie odniósł się do zarzutu dotyczącego tego uchybienia, który został podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 6. Naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r., a mianowicie art. 6 Kpa. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez obniżenie przysługującego A.T. dodatku funkcyjnego z dniem [...] grudnia 2015 r., a więc z datą wsteczną, co stanowiło naruszenie słusznie nabytego przez skarżącego prawa do dodatku funkcyjnego, stanowiącego element uposażenia funkcjonariusza Policji, w określonej wysokości, a nadto stanowiło działanie nieznajdujące oparcia w przepisach prawa; należy przy tym podnieść, że organ nie dostrzegł tego uchybienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i nie odniósł się do zarzutu dotyczącego tego uchybienia, który został podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konkluzji skargi A.T. wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzedzającego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r.; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r.; a nadto: umorzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. skarżący podtrzymał żądania skargi wraz ze zmodyfikowaną argumentacją. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w zakresie żądań zawartych w pkt 2, 3 i 4. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 Kpa, ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne a decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z art. 106 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Zatem możliwość kształtowania przez organy Policji wynagrodzenia funkcjonariusza (w tym również wysokości dodatku funkcyjnego) zakreślają ramy czasowe wskazane w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy zgodzić się z organem, że od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego (tu wydanie rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r,) do dnia wydania zaskarżonej decyzji, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana ze stosunkiem służbowym zainteresowanego uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. A.T. został zwolniony z dniem [...] lutego 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art.41 ust. 2 pkt 4 ustawy pragmatycznej. Zaistniały w trakcie postepowania odwoławczego, formalny brak możliwości orzekania organu w danej spawie, związany z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, spowodował oczywistą niemożność rozpatrzenia złożonego przez stronę środka odwoławczego. Zważyć jednak należy także i na to, iż wydany w dniu [...] grudnia 2015 r. rozkaz personalny, z uwagi na okoliczność wniesienia od niego przez zainteresowanego środka odwoławczego, nie mógł stać się ostateczny. Zatem postępowanie administracyjne zainicjowane rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r., z uwagi na formalny brak możliwości jego dalszego prowadzenia, stało się bezprzedmiotowe. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 Kpa stało się orzekanie o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Bezprzedmiotowość wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze wzglądu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak było przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym Komendant Główny Policji nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (obniżeniu dodatku funkcyjnego) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Błędem organu było ograniczenie owej bezprzedmiotowości jedynie do części tego postępowania to jest objętego wnioskiem policjanta o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezprzedmiotowość dotyczy całego postępowania. Dlatego wraz ze zwolnieniem policjanta ze służby zaistniała przesłanka do umorzenia z mocy art. 105 § 1 Kpa całego postępowania, a nie jedynie jego części odwoławczej, jak to nieprawidłowo uczynił organ w zaskarżonej decyzji. Błędem było również zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż bezprzedmiotowość nie dotyczyła jedynie postepowania odwoławczego ale całego postepowania administracyjnego. Zastosowanie przez organ tego przepisu i umorzenie jedynie postępowania odwoławczego, doprowadziło w istocie do niedopuszczalnej sytuacji – pozostawienie w obrocie prawnym nieostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r., wywołującego skutki prawne. Kodeks postepowania administracyjnego w art. 138 § 1 pkt 3 nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Dlatego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 Kpa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 Kpa) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Zatem umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09). Nadto umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji (porównaj teza pierwsza wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn.. akt IV SA2326/96). Powyższe wskazuje, iż przyczyny umorzenia postępowania odwoławczego są inne niż te, które wystąpiły w niniejszej sprawie, co potwierdza tezę o nieprawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawidłowe w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji w miejsce art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa i umorzenie całego postepowania administracyjnego w tej sprawie, albowiem w takim przepadku, w związku z bezprzedmiotowością całego postępowania administracyjnego, zostały by zniesione jego skutki zapadłe w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji – pkt 1 sentencji wyroku. Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.