II SA/Po 187/16

Dnia 14 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 roku sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na odzysk odpadów oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 162 § 2 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], udzielającej L. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "Ż." L. G. w W. , zezwolenia na odzysk odpadów w obrębie obszaru górniczego W. , działka nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na mocy rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] listopada 2014 r. ustanowiono strefę ochronną ujęcia wody podziemnej oraz ograniczono sposoby gospodarowania na terenie objętym tym aktem w celu ochrony środowiska. Wprowadzone zakazy dotyczą m.in. wykorzystania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Celem ustanowienia wspomnianej strefy ochronnej jest ochrona jakości wody, wobec czego normy prawne zawarte w wymienione rozporządzeniu obowiązują od chwili wydania tego aktu i wpływają na możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej na rozważanym terenie. Nie zachodzi zatem sprzeczność między aktem prawa miejscowego a prawami nabytymi na podstawie zezwolenia na odzysk odpadów. Tym bardziej, że podmiot legitymujący się takim zezwoleniem może domagać się odszkodowania na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.). W konsekwencji zatem wskazana wcześniej decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. stała się aktualnie bezprzedmiotowa i należało stwierdzić jej wygaśnięcie. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. L. G. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] października 2016 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podstawy faktycznych i prawnej, a także przez brak odniesienia się do kwestii wykorzystywania materiałów innych niż popiół, żużel i zanieczyszczenia ziemi pochodzące z wykopów lub nasypów, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 18 powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że cytowane rozporządzenia zostało przez niego zaskarżone do sądu administracyjnego. Wobec tego organ I instancji powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowania administracyjne do czasu rozpatrzenia wymienionej skargi. Ponadto Starosta [...] nie odniósł się do sprzeczności, zachodzącej w ocenie skarżącego między § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 powołanego rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów wprowadza bowiem zakaz wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Drugi natomiast ustanawia zakaz wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczonej ziemi, pochodzących z wykopów bądź nasypów, do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych. W ocenie skarżącego powyższe uregulowania zdaje się dopuszczać wykorzystywanie materiałów innych niż popiół, żużel i zanieczyszczona ziemia pochodzące z wykopów lub nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.), art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. było zasadne, gdyż mogła ona stwarzać pozory dysponowania przez skarżącego określonymi prawami i obowiązkami, co z kolei godziłoby w pewność obrotu. Tymczasem podmiot ten nie może zrealizować podjętych zamierzeń inwestycyjnych, gdyż nastąpiło ograniczenie przeznaczenia działki nr [...]. Decyzja z dnia [...] października 2016 r. chroni także interes skarżącego, ponieważ usuwa ewentualną niepewność co do prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie ważnego zezwolenia. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. L. G. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się (1) bezprzedmiotowa, a (2-a) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy (2-b) leży to w interesie społecznym lub (2-c) w interesie strony. Jak wynika z powołanego przepisu, podstawową przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej jest jej bezprzedmiotowość. Cecha ta może być rozumiana podobnie jak bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku, gdy po wydaniu danego aktu administracyjnego odpada jeden z istotnych elementów stosunku prawnego, a w szczególności, gdy brakuje podmiotu lub przedmiotu tego stosunku albo praw i obowiązków podlegających konkretyzacji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], zezwolono L. G. na odzysk odpadów w obrębie obszaru górniczego – wyrobiska poeksploatacyjnego "W.", na działce nr [...] (k. 33-35 akt sądowych). Zezwolenie to dotyczyło odzysku odpadów o kodzie 17 05 04, tj. gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż oznaczone w kodzie 17 05 03. Następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], zmieniono powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. w ten sposób, że pierwotne zezwolenie zostało rozszerzone na opady o kodzie 17 01 01, tj. odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, i 17 01 02, tj. gruz ceglany (k. 36-38 akt sądowych). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Jednocześnie w tej ostatniej decyzji wskazano, że odzysk odpadów o kodach 17 01 01 i 17 01 02 polega na transporcie tych odpadów od wytwórcy na teren wyrobiska poeksploatacyjnego W. , wysypywaniu odpadów na pryzmy, oddzielnie odpadów gruzu i gruzu betonowego oraz oddzielnie gruzu ceglanego, zmagazynowaniu ich odpowiedniej ilości i poddaniu procesowi kruszenia i sortowania na określone frakcje w celu podbudowy dróg zakładu górniczego. Odzysk odpadów o kodzie 17 05 04 polega natomiast na transporcie odpadów od wytwórcy na teren wyrobiska poeksploatacyjnego W. i wysypaniu odpadów do wyrobiska. Fakty te również nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą natomiast wpływu rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej nr [...] w miejscowości W., gmina W., powiat leszczyński, województwo wielkopolskie (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 6, poz. 6111) na wymienioną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżący wywodził, że zasadne byłoby zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia weryfikacji powołanego rozporządzenia, oraz wskazywał na sprzeczność między § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 tego aktu prawnego. Organy administracji publicznej przyjęły natomiast, że brzmienie wymienionych przepisów cytowanego rozporządzenia rodziło konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Trafne zdaniem Sądu okazało się stanowisko organów administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, należy najpierw zauważyć, że w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z odwołania z dnia [...] listopada 2015 r. (k. 7 akt adm. organu II instancji) oraz ze skargi z dnia [...] lutego 2016 r. (k. 3-9 akt sądowych) wynika, że L. G. zaskarżył powyższe rozporządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wroclawiu. Trzeba jednak zauważyć, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co do zasady nie jest sąd administracyjny rozpatrujący skargę na akt administracyjny (podobnie wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W poruszanym zakresie przepis ten znajduje przede wszystkim zastosowanie w razie wystąpienia sporu między stronami o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy, przy czym spór ten może być rozpatrzony przez sąd, będący zasadniczo sądem powszechnym. Sąd pragnie zarazem zaznaczyć, że znany jest mu z urzędu fakt oddalenia skargi na wymieniony akt wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 588/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie to jest wprawdzie nieprawomocne, nie zmienia to jednak faktu, że powołane rozporządzenie pozostaje nadal w mocy i wywołuje skutki prawne. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, strefę ochronną ujęcia wody stanowi teren ochrony pośredniej o powierzchni 2,35 m2, przedstawiony na załączniku nr [...] do tego rozporządzenia, obejmujący obszar zlokalizowany na działkach ewidencyjnych określonych w załączniku nr [...] i opisany w załączniku nr [...] do poruszanego rozporządzenia. Działka nr [...] została przy tym wymieniona w załączniku nr [...], a zatem jest ona objęta wspomnianą formą ochrony. Jak wynika zarazem z § 3 ust. 1 pkt 17 powołanego rozporządzenia, na terenie ochrony pośredniej zabrania się wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Trzeba przy tym zauważyć, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na mocy art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), który expressis verbis kwalifikuje normy prawne wyrażone w takim akcie jako prawo miejscowe. Mając zatem na uwadze decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. oraz § 3 ust. 1 pkt 17 wymienionego rozporządzenia, należy dojść do wniosku, że w wyniku wejścia w życie rozważanego aktu prawa miejscowego wykluczone stało się prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie określonym w tym zezwoleniu. Jak wskazywano bowiem powyżej, decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. zezwalała skarżącemu m.in. na korzystania z poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego "W." w zakresie magazynowania i odzysku odpadów. Tym samym uprawnienie, o jakim mowa w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., utraciło swój bytu z uwagi na brak możliwości jego realizacji w świetle § 3 ust. 1 pkt 17 cytowanego rozporządzenia. Uwaga ta oznacza z kolei, że odpadł jeden z istotnych elementów stosunku prawnego, co pozwalało na przyjęcie, że wymienione rozstrzygnięcie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika przy tym z art. 48 pkt 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa, jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem lub z innych powodów zezwolenie stało się bezprzedmiotowe. Można zatem przyjąć zdaniem Sądu, że przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stwierdzenie wygaśnięcia rozważanej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Taki wniosek pośrednio wzmacnia także art. 46 ust. pkt 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa. De lege lata skarżący nie mógłby zatem uzyskać przedmiotowego zezwolenia. Ponadto za wydaniem kontrolowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć przemawiał także interes społeczny, tj. brak możliwości legalnego korzystania z uprawnienia wynikającego z powyższego zezwolenia, oraz ważny interes strony, tj. usunięcie ewentualnych wątpliwości co do wpływu powołanego rozporządzenia na decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Konsekwentnie zatem kontrolowane obecnie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej okazały się trafne. Sąd nie przychylił się ponadto do zarzutu dotyczącego sprzeczności § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 rozważanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 § 1 ust. 1 pkt 18 tego aktu prawa miejscowego, na terenie ochrony pośredniej zabrania się wykorzystywania popiołów, żużli i nieczyszczonej ziemi pochodzącej z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych. Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotem rozpatrywanej obecnie skargi jest trafność stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., a nie ocena poprawności cytowanego rozporządzenia. Ta ostatnia kwestia była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który, jak sygnalizowano wcześniej, nieprawomocnym jeszcze wyrokiem z dnia [...] lutego 2016 r. oddalił skargę L. G., nie dopatrując się wspomnianej sprzeczności. Niemniej należy w tym miejscu zauważyć, że decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. udzielała zezwolenia na odzysk odpadów, do czego z kolei odnosi się § 3 ust. 1 pkt 17 tego rozporządzenia. Natomiast § 3 ust. 1 pkt 18 powołanego rozporządzenia dotyczy rekultywacji, a więc działalności odmiennej od odzysku. Rozważany zarzut okazał się zatem nietrafny. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718).