II SA/Po 208/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 15 stycznia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z 16 października 2023 r. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. W dniu 7 września 2023 r. M. J. (dalej: "strona", "skarżący") złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką L. J.. Decyzją z 16 października 2023 r. Prezydent Miasta P. odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 dalej "u.ś.r.") tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ I instancji wskazał, że strona była zatrudniona do 31 marca 2016 r. oraz że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem czasu, na który została zawarta. Organ I instancji stwierdził zatem, że nie ma związku pomiędzy ustaniem stosunku pracy, a opieką nad osobą niepełnosprawną, której wydano orzeczenie o niepełnosprawności dopiero w dniu 26 czerwca 2023 r. Organ wskazał również, że z wywiadu środowiskowego wynika, że syn i matka mieszkają osobno, a zatem organ nie zgadza się z twierdzeniem strony, że opieka ma charakter stały, osobisty i długotrwały. W ocenie organu I instancji nie doszło również do spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na wiek powstania niepełnosprawności tj. od 85-go roku życia. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, wyrażając niezadowolenie z decyzji odmownej i wskazując, że sprawuje stałą, długotrwałą i osobistą opiekę nad matką. Decyzją z 15 stycznia 2024 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz umorzyło postępowanie administracyjne organu I instancji w całości. SKO stwierdziło, że ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) w art. 43 pkt 4 lit. a zmieniono przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., a na mocy art. 43 pkt 4 lit. b ww. ustawy uchylono przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nowe przepisy weszły w życie od 1 stycznia 2024 r. Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na treść przepisów u.ś.r. obowiązujących od 1 stycznia 2024 r., postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. dalej "k.p.a."). W skardze wniesionej do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasad: pewności prawa, zaufania obywateli do Państwa, niedziałania prawa wstecz; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie; - art. 35 ust. 1-3 oraz art. 36 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez zwłokę organów w załatwieniu sprawy; - art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującego. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W ocenie skarżącego, organ przy podejmowaniu decyzji nieprawidłowo zastosował nowe przepisy u.ś.r., obowiązujące od 1 stycznia 2024 r., a ze względu na przepis przejściowy art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym powinien zastosować przepisy u.ś.r. poprzednio obowiązujące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i jej argumentację. Wyjaśnił, że nie może podjąć pracy, bo matka, która ma prawie 90 lat, wymaga stałej opieki. Ponadto koszty leczenia są wysokie, a ich pokrycie z jednej emerytury jest niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2024 r. poz. 935 t.j. dalej zwana "p.p.s.a."). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja organu II instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W kontrolowanej sprawie zaskarżona decyzja zapadła na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy zgodnie z art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zdecydował o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości oraz orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ II instancji uznał tym samym, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy rozstrzygnął sprawę merytorycznie w sytuacji, gdy wystąpiły również podstawy do umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Kontroli Sądu poddano zatem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, które nie rozstrzygnęło sprawy co do jej meritum, lecz w inny sposób zakończyło postępowanie administracyjne. Rolą Sądu było natomiast sprawdzenie czy organ prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek uniemożliwiających wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy przy tym wskazać, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, kończąc jej zawisłość w danej instancji (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, LEX nr 1664465). Mając na względzie powyższe, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nieprawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tym samym, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wystąpiły okoliczności prawne, które wpłynęły na niemożność orzekania o istocie sprawy i które spowodowały, że postępowanie organu pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe. Kolegium stwierdziło, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji było bezprzedmiotowe z uwagi na to, że na mocy przepisów art. 43 pkt 4 lit. a i art. 43 pkt 4 lit. b ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) odpowiednio zmieniono przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uchylono przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym miejscu należy wskazać, że organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania, w razie braku odmiennych przepisów przejściowych (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r. II OSK 2968/17 LEX nr 2750577). W kontrolowanej sprawie z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia. Rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ I instancji było bowiem prawnie dopuszczalne, pomimo utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji, z uwagi na obowiązywanie przepisu przejściowego art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). Zgodnie z tym przepisem w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie zmienianej art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do którego prawo powstało do 31 grudnia 2023 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie przepis art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. przewiduje, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Stosownie zatem do art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust 1b u.ś.r. na dzień złożenia wniosku. W kontrolowanej natomiast sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu 7 września 2023 r. tj. jeszcze przed wejściem w życie omawianej nowelizacji. W sprawie znalazły zatem zastosowanie przepisy u.ś.r. obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. W związku z powyższym, organ nie mógł stwierdzić, że brak było przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, w sytuacji gdy materialnoprawną podstawę dla oceny zasadności wniosku stanowiły przepisy u.ś.r., w tym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Przedmiot postępowania administracyjnego, z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, istniał zatem zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jak również przez organ odwoławczy. Istniała także podstawa prawna do wydania decyzji przez organ I, jak i II instancji. Rolą organu II instancji było natomiast ponowne merytoryczne odniesienie się do rozpatrywanej sprawy, w tym do zarzutów odwołania. Sprawa administracyjna wymagała bowiem rozpatrzenia i uzasadnienia merytorycznego w dwóch instancjach administracyjnych, czego Kolegium nie uczyniło. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego i merytorycznego odniesienia się do tego, czy zasadna była odmowa przez organ I instancji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. W szczególności Kolegium powinno orzec czy na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne i wydać stosowną decyzję w tym zakresie, mając na względzie, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza istnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku, a deklaratywna decyzja potwierdza albo wyklucza ich istnienie. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 35 ust. 103 oraz art. 36 ust. 1-2 k.p.a. poprzez zwłokę organów w załatwieniu sprawy to Sąd wskazuje, że na bezczynność organów przysługuje stronie odrębna skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ze względu na stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.