II SA/Po 210/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R.K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi D. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. W dniu 20 listopada 2012r. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w P. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie i wymianie instalacji elektrycznej w budynkach położonych w P. przy [...] i ul. [...], na terenie działek nr [...],[...],[...]. W dniu 27 listopada 2012r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło pismo R. K. z wnioskiem o odrzucenie ww. zgłoszenia. Zdaniem wnioskodawcy zgłoszenie zostało wniesione już po rozpoczęciu robót budowlanych. Poza tym planowane prace obejmują roboty budowlane wymagające pozwolenia na przebudowę ścian klatek schodowych – wybudowanie wnęk pod nowe szafki licznikowe. Zdaniem R. K. inwestor powinien wraz ze zgłoszeniem przedłożyć zgodę wszystkich współwłaścicieli czego nie zrobił. Uchwała wspólnoty mieszkaniowej nie zastąpi zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w której mają być przeprowadzone roboty budowlane. Wnioskodawca podniósł także, iż winien zostać uznany za stronę postępowania gdyż przebudowa ma dotyczyć m.in. lokalu, którego jest właścicielem. Prezydent Miasta P. postanowieniem z [...] listopada 2012r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia oraz ustosunkowania się do argumentów podniesionych w ww. piśmie. W odpowiedzi na pismo R. K. z 27 listopada 2012r. Kierownik Oddziału Architektury w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. pismem z 5 grudnia 2012 r. Nr [...], wskazał m.in. iż zgłoszenie robót budowlanych jest czynnością materialno-techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Reguły formalne określone w art. 30 ustawy Prawo budowlane nie przewidują postępowania dowodowego z udziałem stron postępowania. Organ rozpatruje je wyłącznie przy udziale inwestora. W dniu 12 grudnia 2012r. inwestor uzupełnił wskazane postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. braki oraz przedstawił oświadczenie projektanta o charakterze prac remontowych. Pismem z 17 grudnia 2012r. Nr [...] Prezydent Miasta P. zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową przy [...] i [...] o przyjęciu zgłoszenia z 20 listopada 2012r. oraz poinformował, iż w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do wniesienia sprzeciwu. Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. R. K. wniósł odwołanie od pisma Prezydenta Miasta P. z dnia 5 grudnia 2012 r. Podniósł, iż organ I instancji nie mógł odmówić mu prawa uznania go za stronę, gdyż jako współwłaściciel i członek Wspólnoty Mieszkaniowej należy do grona inwestorskiego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski uznał ww. odwołane R. K. jako niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, iż odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Zdaniem organu zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem wniesienie odwołania od tego pisma było niedopuszczalne Zaskarżone pismo Prezydenta Miasta P., bowiem nie rozstrzyga w sposób indywidualny o sytuacji prawnej skarżącego w konkretnej sprawie administracyjnej, a zatem nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Dalej Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż zgłoszenie robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie, w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowania administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a. Zastosowanie mają zaś na tym etapie reguły formalne określone w prawie budowlanym (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu, wszczynane w istocie decyzją organu o sprzeciwie. Na marginesie organ wskazał, iż nie podzielana argumentów R. K., iż winien on być stroną postępowania. Organ wskazał między innymi, iż z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. W sytuacjach zatem dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności określonych w art. 21 ust. 1 (prawnych, faktycznych i procesowych), odnoszących się do nieruchomości wspólnej. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. W związku z powyższym, Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że prace budowlane polegające na wykuciu w ścianach wnęk dla tablic elektrycznych, podczas remontu wewnętrznej instalacji elektrycznej na klatce schodowej budynków przy [...] oraz ul. [...] na terenie działek nr [...],[...] i [...] w P., prowadzone były na części wspólnej nieruchomości, do której zarządzania jest powołana wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. R. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia orzeczenia o nieuznaniu go za stronę w postępowaniu dotyczącym zgłoszenie remontu instalacji w budynku, którego jest współwłaścicielem. Skarżący podniósł, iż do zgłoszenia o zamiarze dokonania remontu załączyć należy zgodę wszystkich współwłaścicieli, a on takiej zgody nie wyraził, ani nie upoważnił zarządu wspólnoty mieszkaniowej do wyrażenia tej zgody w jego imieniu. Tylko część współwłaścicieli wyraziła zgodę na przedmiotową inwestycję, podczas gdy zgoda powinna pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. R. K. wskazał, iż jest de facto inwestorem i odmowa przyjęcia jego sprzeciwu wobec planowanej inwestycji narusza jego prawa. W jego opinii na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia czy wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na realizację inwestycji, nie jest to wyłącznie kwestia wewnętrznego sporu współwłaścicieli. Zdaniem strony "sugestia Wojewody jakoby postępowanie dotyczące zgłoszenia nie przewidywało procedury odwoławczej jest zwodnicza", bowiem odwołanie strony nie dotyczyło meritum postępowania, lecz kwestii odrzucenia jej wniosku, z dnia 27 listopada 2012 r. jaki złożył w siedzibie organu I instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż w świetle art. 28 k.p.a. skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania, bowiem sprawa ta dotyczy interesu prawnego skarżącego członka Wspólnoty. Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż roboty budowlane w przedmiotowej sprawie były wszczęte przed dniem wniesienia zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, nadto zakres faktycznie wykonywanych robót budowlanych jest szerszy niż wynika to ze zgłoszenia. Zdaniem pełnomocnika, jeżeli organ uważał, że nie toczyło się postępowanie administracyjne to w następstwie pisma skarżącego z dnia 27 listopada 2012 r. powinien odmówić wszczęcia postępowania. Skarżący wskazał ponadto, iż chciał występować w postępowaniu jako uczestnik "poboczny". Jako członek Wspólnoty miał obowiązek nadzorować wykonywanie robót budowlanych i to jest właśnie jego interes prawny, nadto interes ten związany jest z przysługującym mu prawem własności oraz w związku z naruszeniem przez wykonywanie robót majątku wspólnego Wspólnoty Mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie którego Wojewoda działając w oparciu o art. 134 k.p.a. orzekł o niedopuszczalności wniesienia odwołania od pisma Kierownika Oddziału Architektury w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. (dalej Kierownik Oddziału Architektury) z 5 grudnia 2012 r., Sąd podzielił stanowisko tego organu, iż odwołanie to było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Pismo Kierownika Oddziału Architektury z dnia 5 grudnia 2012 r. nie stanowiło bowiem decyzji administracyjnej, a zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie jedynie od decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 497/11 czy z dnia 3 sierpnia 2001 r. o sygn. akt III SAB 34/01 opubl. w Serwisie Informacji Prawnej LEX). Przez pojęcie "decyzja administracyjna" rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 23). Władczej i jednostronnej formy działania organu nie można domniemywać, lecz podstawy do wydania decyzji administracyjnej należy upatrywać w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. W ocenie Sądu, wymienionych wyżej cech przypisywanych decyzji administracyjnej nie posiada pismo Kierownika Oddziału Architektury z dnia 5 grudnia 2012. r. Pismem tym Kierownik Oddziału Architektury poinformował skarżącego o sposobie rozpatrywania zgłoszenia robót budowlanych. Wskazał on, iż zgłoszenie robót budowlanych stanowi czynność materialno-techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego, dlatego też organ nie prowadzi postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem tym Kierownik Oddziału Architektury w żaden sposób nie orzekł o prawach lub obowiązkach R. K., a w szczególności nie odmówił mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia. Sąd podziela zaprezentowane przez Kierownika Oddziału Architektury stanowisko, iż podejmowane przez właściwy organ czynności związane ze zgłoszeniem robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie mają charakteru procesowego w rozumieniu ogólnych przepisów postępowania administracyjnego. Zgłoszenie wykonania robót jest czynnością materialno-techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r., VII SA/Wa 162/06, LEX nr 282997 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 426/12 – opublikowany na stronie internetowej; http://orzeczenia.nsa.gov.p). Zatem, jeżeli do instytucji zgłoszenia budowy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym także nie mogą być stosowane przepisy dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez właściwy organ (architektoniczno-budowlany) po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie), będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu. Tylko wtedy, gdy organ dojdzie do przekonania, że w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie, wydaje rozstrzygnięcie w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 318/08 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem Wojewoda Wielkopolski uznał, iż ww. pismo Kierownika Oddziału Architektury z dnia 5 grudnia 2012 r. nie stanowiło decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym w świetle brzmienia art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., wniesienie odwołania od tego pisma było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Bez znaczenia dla oceny kontrolowanego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego jest podnoszona przez stronę okoliczność, iż w rzeczywistości posiada ona status inwestora. Z uwagi na przedmiotową niedopuszczalność wniesienia odwołania (brak decyzji administracyjnej) kwestia ta nie miała znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego. Należy jednak podkreślić, iż poszczególni właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania niezależnie od zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Może to nastąpić wówczas, gdy wykażą oni, że planowana inwestycja ingerować będzie w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 4 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Go 24/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu taka ingerencja mieć będzie miejsce w czasie robót budowlanych polegających – tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - między innymi na przeniesieniu na klatkę schodową układów pomiarowych instalacji elektrycznej mieszkań (por. oświadczenie A z 2 grudnia 2012r.). Powtórzyć jednak należy, iż z przyczyn przedstawionych powyżej okoliczność ta nie miała znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 poz. 461).