II SA/Po 212/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 1 sierpnia 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. wpłynął wniosek A. G. o udzielenie pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za miesiąc lipiec 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2011 r. do sierpnia 2012 r. w łącznej kwocie 5.279,17 zł oraz na opłacenie energii elektrycznej. Po przeprowadzeniu w dniu 8 sierpnia 2012 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362) odmówił udzielania wnioskodawcy pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za lipiec 2012r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011r. do sierpnia 2012r. w kwocie 5.279,127 zł. Organ I instancji ustalił, że A. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód Pana G. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc tj. w lipcu 2012r. stanowiła renta w wysokości [...] zł. Zaznaczono, że Pan A. G. otrzymuje regularnie pomoc w formie zasiłków celowych na żywność - w miesiącu lipcu i sierpniu 2012r. była to kwota po 300 zł miesięcznie. Organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy przekracza kwotę kryterium ustawowego o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej o [...] zł, brak zatem podstaw do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego lub celowego pod warunkiem zwrotu, na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji ustalił, że w miesiącu lipcu 2012r. wnioskodawca poniósł następujące wydatki związane z eksploatacją mieszkania: opłacił rachunek za gaz w wysokości 95,50 zł (wydatek miesięczny 47,75 zł) oraz zakupił leki na kwotę 195,52 zł (do wglądu przedstawił pracownikowi socjalnemu rachunki z apteki). Łączne wydatki miesięcznie wynosiły 243,27 zł, zatem na zaspokojenie pozostałych potrzeb pozostała kwota [...] zł. Zainteresowany nie przedłożył innych dowodów potwierdzających partycypowanie w kosztach utrzymania mieszkania tj. opłat za czynsz, wodę, ścieki i śmieci. W miesiącu lipcu 2012 r. zainteresowany dysponował faktyczną kwota w wysokości [...] zł (renta i zasiłek na żywność) i nie wpłacił żadnej choćby minimalnej sumy na konto administratora tytułem czynszu za zajmowane mieszkanie. Dodano, że wnioskodawca oczekuje pomocy w całkowitym regulowaniu jego zobowiązań wynikających z zawartej umowy najmu mieszkania. Spełnienie tych oczekiwań co do wnioskowanych potrzeb byłoby faktycznie przeniesieniem ciężaru utrzymania na Ośrodek. Pomoc społeczna jest instytucją przeznaczoną do działania doraźnego, a nie do stałego, comiesięcznego wspierania jednej osoby wymagającej pomocy. Pracownik socjalny niejednokrotnie informował o możliwości złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, gdyż dodatek mieszkaniowy jest ustawową formą pomocy w pokrywaniu kosztów utrzymania mieszkania. Jednakże Wnioskodawca wielokrotnie oświadczał, że wniosku takiego nie złoży, jak również nie wystąpi o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 8 sierpnia 2012r. wnioskodawca odmówił podpisania zasad współdziałania, w których jako osoba korzystająca z pomocy społecznej miał się zobowiązać do następujących działań, mających na celu rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej : - złożenie wniosku do administratora budynku o wynajem mniejszego mieszkania (obecnie zajmuje mieszkanie o powierzchni 83 m2 ), - złożenie wniosku do Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w P. o ustalenie stopnia niepełnosprawności do celów mieszkaniowych , - złożenie wniosku do P. Centrum Świadczeń o przyznanie specjalnego dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Zaznaczono również, że uwzględniając trudną sytuację wnioskodawcy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. przyznano specjalny zasiłek celowy na opłacenie rachunku za energię elektryczną w kwocie 150,14 zł., od której wnioskodawca złożył odwołanie. Na skutek odwołania powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., rozpatrując sprawę w oparciu o materiał przedłożony przez organ I instancji, wskazało, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których one nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki lub możliwości i uprawnienia. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Z przesłanych akt wynika, iż Pan A. G. w dniu [...] sierpnia 2012r. odmówił podpisania zasad współpracy z pracownikiem socjalnym (k. 6 akt I instancji). Obowiązek współpracy został przez ustawodawcę wyrażony wprost w przepisie art. 4 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz korzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekucja od beneficjenta obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia , o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Rezygnacja z form pomocy zaproponowanych przez pracownika socjalnego jest wyrazem braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust 1 ww. ustawy-jak już wskazano wyżej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepowodzeń życiowych. Z uwagi na postawę wnioskodawcy, w pełni podzielając pogląd organu I instancji wyrażony w zaskarżonej decyzji, Kolegium orzekło jak w decyzji. W skardze na powyższą decyzję A. G. podniósł, iż zgodnie z ustaleniami Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. czynsz i opłaty za energię elektryczną miał opłacać organ pomocy społecznej. Natomiast skarżący miał z własnych środków ponosić opłaty za gaz, telefon, środki czystości, żywność, leki, odzież. Od stycznia 2011r, zaprzestano płacić czynsz i powstały zaległości. Skarżący podniósł, że wywiązał się z umowy i nie było odmowy podpisania współpracy. Złożył wniosek do Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności oraz zwrócił się do właściciela kamienicy. Do dzisiaj nie otrzymał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powołując się na uzasadnienie swojej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli działania organów administracji publicznej jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 175, poz.1362 ze zm.). Jak słusznie zauważyły organy pomocy, której skarżący domagał się w swoim wniosku z dnia 1 sierpnia 2012 r. mogła być udzielona w formie świadczeń pieniężnych o których mowa w art. 39 i następne ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zauważyć należy, iż zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. ustawy o pomocy społecznej) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy. Dlatego też organy rozpatrując wnioski skarżącego ustalały jego sytuację dochodową i badały czy spełnia kryterium dochodowe. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wskazać należy iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., IV SA/Po 470/09, Lex nr 589416). Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 ustawy, muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy, co w konsekwencji prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/GL 155/07, Lex nr 509368). O tym zaś, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., I OSK 1910/07, Lex nr 569575). Co jest istotne, ustawodawca w treści powołanych przepisów art. 39 i 41 ustawy o pomocy społecznej używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane". Oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Reasumując stwierdzić należy, iż kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydana zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności i przesłanek, którymi kierowały się organy wydając rozstrzygnięcie. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym sprecyzowana została m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a następnie, w wydanym rozstrzygnięciu winien wskazać wszystkie fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując niniejszą skargę Sądu zauważył, iż organy obu instancji odmawiając wnioskodawcy przyznania pomocy na opłacenie zaległego czynszu za okres od stycznia 2011 r. do sierpnia 2012 r. w kwocie 5.279,17 zł, w żaden sposób nie odniosły się do okoliczności, iż już wcześniej wydawały decyzje, którymi odmawiały temu skarżącemu przyznania pomocy finansowej na opłacenie zaległości czynszowych za niektóre miesiące między styczniem 2011 r., a lutym 2012 r. Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 186/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą organ ten odmówił A. G. przyznania pomocy finansowej na opłacenie czynszu w miesiącu lipcu 2011 r. oraz opłacenie zaległości czynszowych w kwocie 370,33 zł za miesiące od stycznia 2011 do czerwca 2011 r. Ponadto zauważyć należy, iż z innego wyroku tut. Sądu z dnia 26 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 166/12 wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta P. odmówił A. G. przyznania pomocy finansowej na uregulowanie zaległości czynszowych za styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj 2011 r. w łącznej kwocie 350,84 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r.), a następnie uchylona (wraz z decyzją II instancji) wyrokiem Sądu z dnia 26 czerwca 2012 r. Wyrok powyższy uprawomocnił się, przy czym w aktach sprawy brak informacji o dalszym biegu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lutego 2013r. (sygn. akt II SA/Po 1092/12) uchylił decyzję SKO w P. z [...] października 2012r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2012r. odmawiającą A. G. przyznania pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za miesiąc styczeń 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2011 r. do lutego 2012 r. w łącznej kwocie 2902,76 zł. Wyrok ten również jest prawomocny, a w aktach sprawy także brak informacji o dalszym biegu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z powyższego wynika, iż organy obu instancji nim rozpoznały wniosek skarżącego z dnia 1 sierpnia 2012 r. już kilkukrotnie rozpatrywały wnioski A. G. o przyznanie pomocy finansowej na spłatę zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011r. do lutego 2012 r. Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżonymi w niniejszym postępowaniu decyzjami organy obu instancji rozstrzygały przynajmniej częściowo w zakresie, który był już przedmiotem rozstrzygnięcia organów innymi decyzjami. Co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. II SA/Po 1092/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2012 r., a zatem decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, lecz z zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. ani poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie wynika, aby przedmiotem tych rozstrzygnięć był również wniosek A. G. z dnia 1 lutego 2012 r. po rozpoznaniu którego wydano decyzje uchylone przez Sąd wyrokiem z dnia 19 lutego 2013r. Prowadzi to do konkluzji, iż organy administracji rozpatrując przedmiotową sprawę nie zbadały wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a przynajmniej w żaden sposób nie odniosły się w uzasadnieniach do faktu, iż żądanie skarżącego wyrażone w wniosku z dnia 1 sierpnia 2012 r. było już częściowo przedmiotem wcześniejszych rozstrzygnięć tych organów. Podkreślić należy, iż wydanie decyzji w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją stanowi jedną z przesłanek jej nieważności – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydent Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 22 marca 2013r. Prawomocne są także wyroki WSA z 26 czerwca 2012r. i 19 lutego 2013r. uchylające decyzje organów obu instancji w zakresie odmowy opłacenia zaległości czynszowych od stycznia 2011r, do lutego 2012r. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny dokonać dogłębnej analizy dostępnego im materiału dowodowego oraz wydanych przez te organy rozstrzygnięć w celu dokładnego ustalenia w jakim zakresie wniosek A. G. z dnia 1 sierpnia 2012 r. zawiera żądania, które były już przedmiotem wydanych już wcześniej przez te organy rozstrzygnięć. Powyższe ustalenia winny zmierzać do wykluczenia możliwości wydania przez organ rozstrzygnięcia obarczonego wadą nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy rozpoznawaniu sprawy organ winien także uwzględnić okoliczności podniesione przez skarżącego w skardze, w tym w szczególności okoliczność, iż pomimo werbalnego deklarowania braku zamiaru współpracy z organami opieki społecznej, w praktyce realizuje on kierowane do niego zalecenia ("zasady współdziałania") podejmując próby zmiany zajmowanego lokalu na mniejszy i uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Pamiętać przy tym należy, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to jest skutkom trudnych sytuacji życiowych, których beneficjenci pomocy społecznej nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 3 ust.1). Oznacza to, że podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku celowego (specjalnego zasiłku celowego) organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a - pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).