II SA/Po 214/16

Dnia 3 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2016 roku Nr ... w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania R. K. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia ... 2015 r. nr ... o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności oraz zwrotu za dojazd na rehabilitację, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 7 sierpnia 2015 r. R. K. wystąpiła do Wójta Gminy K. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności oraz zwrotu za dojazdy na rehabilitację. Decyzją z dnia ... 2015 r. Wójt Gminy K. odmówił stronie przyznania przedmiotowego świadczenia, wskazując, że R. K. otrzymuje i otrzymywała bieżącą i stałą pomoc finansową, bowiem na mocy decyzji z dnia ... 2015 r. został jej przyznany zasiłek celowy na zakup żywności oraz zwrot za dojazdy na rehabilitację w wys. 480 zł. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawczyni na mocy decyzji z dnia ... 2015 r. nr ... otrzymała od dnia 1 marca do 31 maja 2015 r. zasiłek stały w wys. 529 zł miesięcznie. W miesiącu sierpniu 2015 r. otrzymała zaś spłatę tego zasiłku za miesiące od marca do lipca 2015 r. w kwocie 2.645 zł, co razem z zasiłkiem celowym za sierpień 2015 r. dało kwotę 3.174 zł. Dodano, że strona objęta jest kompleksową pomocą, w tym w postaci pokrywania kosztów energii elektrycznej, wody, gazu i wywozu nieczystości stałych, a także na zakup odzieży. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. podniosła, iż kwota 529 zł, którą dopiero otrzyma nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych bieżących potrzeb (żywność, leki, rachunki ...). Ponadto wskazała, że otrzymywane zasiłki zaspokajają jej niezbędne potrzeb tylko częściowo, bowiem na rehabilitację dojeżdżała 40 razy, a zwrot kosztów dojazdów otrzymała za 10 wyjazdów. Odwołująca wyjaśniła, że na opłacenie większości rachunków musiała pożyczać pieniądze, podobnie na zakup leków. Dodała, że miała też wydatki związane z wykonanie badania diagnostycznego oraz zakupem podgrzewacza do wody. Odnosząc się do spłaty zasiłku stałego wskazała, że będzie musiała przede wszystkim spłacić długi, a bieżący zasiłek nie wystarczy na zaspokojenie wszystkich niezbędnych bieżących potrzeb. Dodała, że ostatnio niewykupienie recepty skończyło się tym, że trafiła do szpitala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołało przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.), by następnie wskazać, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Kolegium powołało przepisy art. 2 ust. 1 i 3 ust. 3 u.p.s., by stwierdzić, że choć odwołująca spełnia kryterium dochodowe uprawniające ją do przyznania żądanego zasiłku celowego to w świetle zasady pomocniczości trafnie organ I instancji odmówił jej pomocy. Kolegium wyjaśniło, iż R. K. zamieszkuje w domu jednorodzinnym wraz z matką i bratem i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ma umiarkowany stopień niepełnosprawności i nie pracuje zawodowo. Z akt sprawy nie wynika, by posiadała zobowiązania kredytowe lub inne zobowiązania finansowe. Ponadto wskazano, że objęta jest bieżącą, szeroką pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej, albowiem w sierpniu 2015 r. otrzymała już zasiłek celowy w kwocie 480 zł na zakup żywności i zwrot za dojazdy na rehabilitację, na mocy decyzji z ... 2015 r. uzyskała zasiłek stały od marca 2015 r. w kwocie 529 zł miesięcznie, otrzymując jego spłatę w sierpniu 2015 r. w kwocie przekraczającej 3000 zł, co dla osób korzystających z pomocy społecznej jest dużą kwotą. Ponadto strona ma przyznane do 31 maja 2018 r. ubezpieczenie zdrowotne. W 2015 r. otrzymywała od OPS w K. pomoc w pokrywaniu kosztów energii elektrycznej, wody, środków czystości, syfonu do brodzika, gazu i wywozu nieczystości stałych. Miała również przyznane na bieżąco zasiłki celowe na zakup żywności i odzieży na dojazd na rehabilitację. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego, zważając, że strona jest objęta stałą i kompleksową pomocą OPS w K. Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium podało, że przywołane w nim wydatki nie przekraczały nawet połowy kwoty otrzymanej przez R. K. tytułem spłaty zasiłku celowego. Organ II instancji zaznaczył, że Wójt Gminy K. zajmujący się przyznawaniem pomocy musi mieć na uwadze ograniczone środki finansowe pozostające w jego dyspozycji, jak również ilość osób pozostających pod opieką Ośrodka, które nie posiadają żadnego dochodu. Ponadto w ocenie Kolegium nieprzyznanie odwołującej wnioskowanej pomocy w świetle otrzymanego wcześniej zasiłku na ten sam cel, otrzymania jednorazowej spłaty zasiłku celowego w kwocie ponad 3 tys. zł i w kontekście sytuacji życiowej strony nie stanowiło fundamentalnego zagrożenia dla realizacji podstawowych jej potrzeb. R. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zarzuciła organom orzekającym naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W motywach skargi skarżąca przedstawiła argumentację tożsamą do zaprezentowanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odnosząc się do twierdzeń organów jakoby była objęta kompleksową pomocą ze strony OPS w K. podniosła, iż otrzymywała jedynie środki na zakup żywności 100-150 zł miesięcznie, na pokrycie części rachunków, częściowo na dojazdy na rehabilitację, na opał i ostatnio na zakup syfonu (40 zł). Nigdy zaś nie otrzymała środków na remont i przystosowania mieszkania do niepełnosprawności, zakup niezbędnego sprzętu do rehabilitacji, na naprawy, przedmiotów codziennego użytku, odzieży, zapłaty pozostałych opłat, czy na zakup leków. Ponadto wskazała, że nie wnosiła nigdy o przyznanie świadczeń celem zaspokojenia wszystkich jej potrzeb, ale zwracała się o pomoc jedynie wówczas, gdy miała dodatkowe, czy nieprzewidziane wydatki. Ponadto zaznaczyła, że uznaniowy charakter zasiłku celowego wymaga szczegółowego uzasadnienia, a decyzja powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, czego jej zdaniem organy nie dochowały. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.– dalej: ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej: u.p.s. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacza jednak, że organ ma automatycznie przyznać skarżącej wnioskowaną pomoc. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, sam fakt spełniania przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 u.p.s., nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących. Jak wynika z art. 39 u.p.s., wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08, CBOSA). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi uzasadnienie decyzji organu odwoławczego oraz uzasadnienie decyzji organu I instancji spełniają powyższe wymagania. Przede wszystkim wskazać należy, iż w uzasadnieniach swych decyzji organy orzekające wyjaśniły w sposób wyczerpujący, że R. K. przyznano zasiłek stały na okres od 1 marca do 31 maja 2015 r. w kwocie 529 zł miesięcznie, ze spłatą jednorazową za okres od marca do lipca 2015 r. w kwocie 3.174 zł. Ponadto w tym samym miesiącu skarżąca na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia ... 2015 r. uzyskała zasiłek celowy na zakup żywności, środków czystości, opłacenie wywozu nieczystości stałych, zwrot za zakupiony gaz, częściowo na opłacenie rachunków za zużytą wodę, ścieki i energię elektryczną oraz zwrot za dojazdy na rehabilitację w kwocie 480 zł. Ponadto wyjaśniono, że strona została objęta ubezpieczeniem zdrowotnym od 28 sierpnia 2015 r. do 31 maja 2018 r. (decyzja z dnia ... 2015 r.). Dodatkowo Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, mając na względzie pomoc, jaką objęta jest skarżąca, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest działanie w zgodzie z zasadą pomocniczości, która przejawia się wspieraniem osób lub rodzin w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle tej zasady organy pomocy społecznej nie powinny zastępować osób (rodzin) w podejmowaniu starań na rzecz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, lecz je wspierać, uzupełniać. Jednocześnie należy dodać, że skarżąca choć prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe to zamieszkuje wspólnie z bratem i matką w domu jednorodzinnym (ul. P. K.). W tym kontekście trzeba mieć na uwadze, że system prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny (vide: wyrok SN z dnia 3 września 1998 r.- I CKN 908/97 - OSNC 3/99/53 z g glosą T. Smyczyńskiego - OSP 10/99/ 173, akceptowany przez M. Andrzejewskiego: "Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej" Zakamycze 2003, s. 147 i n.). Z tej przyczyny organ pomocy społecznej powinien każdorazowo w drodze wywiadu środowiskowego ustalać, czy potrzeby skarżącej nie mogą zostać w całości lub w części zaspokojone przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.) obowiązek dostarczania środków utrzymania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej albo rodzeństwo. Stąd też organy pomocy społecznej powinny rozważyć, czy oprócz pomocy publicznej, skarżąca nie mogłaby skorzystać z ewentualnych uprawnień do żądania pomocy od osób obciążonych wobec niej obowiązkiem alimentacyjnym. W ocenie Sądu należy uznać, że wystarczającym do uznania legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji było prawidłowe ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i życiowej strony oraz wykazanie, jakimi świadczeniami skarżąca objęta jest aktualnie. Słusznie zaś organy położyły nacisk na fakt, że stronie został już w miesiącu sierpniu 2015 r. przyznany zasiłek celowy na ten sam cel (zakup żywności i częściowe pokrycie kosztów dojazdów na rehabilitację) oraz uzyskanie jednorazowej spłaty zasiłku stałego na kwotę przekraczającą 3 tys. zł. Okoliczności te były wystarczające do wydania decyzji odmownych. Reasumując należy stwierdzić, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, a w szczególności dokonały potrzebnych ustaleń co do okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie owej pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.