II SA/Po 214/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. K. kwotę [...](słownie: [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. zwraca Skarżącemu kwotę [...](słownie: [...]) złotych uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu od sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania B. K. uchyliło w całości decyzję Burmistrza O. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. B. K. wystąpił do Burmistrza O. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości B., gm. O.. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy stwierdzając, że planowana inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w zakresie linii zabudowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu orzekającego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając uzupełnienie analizy urbanistycznej poprzez poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego, przyjmując za front działki tę jej krawędź, z której odbywa się wjazd i wejście na działkę i dokonanie przeglądu istniejącej zabudowy w tak wyznaczonym obszarze, poprzez wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do podobieństwa planowanej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz, po wyznaczeniu nowego obszaru analizowanego przyjął do analizy wszystkie działki zabudowane położone w tym obszarze, ustalił parametry i wskaźniki ich zabudowy odrębnie dla każdej działki, także w zakresie linii zabudowy istniejących budynków względem drogi gminnej oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Na tej podstawie organ stwierdził, iż nie został spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy, a brak jest podstaw do ustalenia innej linii na zasadzie wyjątku, w związku z czym po raz kolejny odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Kolegium ponownie uchyliło decyzję Burmistrza O. wskazując, że w okolicznościach badanej sprawy nie ma podstaw do rozstrzygania kwestii podobieństwa w zakresie linii zabudowy, albowiem nowa zabudowa planowana jest na obszarze, który nie przylega do drogi. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz po raz trzeci odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy powołując się na brak kontynuacji planowanej inwestycji w zakresie linii zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. K. żądając jej uchylenie i orzeczenia co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez błędną wykładnię przepisów dotyczących linii zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...] marca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż jest to trzecie rozstrzygnięcie organu orzekającego, wydane na skutek uchylenia poprzednich decyzji: z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania według wskazań Kolegium zawartych w w/w decyzjach drugoinstancyjnych. Kolegium wyjaśniło, iż organ orzekający, zgodnie z zaleceniem Kolegium zlecił uprawnionemu urbaniście uzupełnienie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych i sporządzenie nowego projektu decyzji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na nowej kopii mapy zasadniczej, której stan potwierdzony na dzień [...] listopada 2018 r. nie budzi zastrzeżeń. Mapa wraz z wynikami analizy stanowią załączniki do decyzji. Nadto załącznikiem do decyzji jest mapa z zaznaczonym terenem objętym inwestycją. Teren inwestycji został wyznaczony w liniach rozgraniczających tak, aby jego granice nie obejmowały gruntów chronionych, co organ orzekający uznał za dopuszczalne na zasadzie wyjątku, a stanowisko w tym zakresie poparł oceną zawartą w wyroku NSA z dnia [...] maja 2018 r. sygn.. akt II OSK [...]. Załączniki są poprawnie oznaczone i podpisane z upoważnienia Burmistrza O. przez Zastępcę Burmistrza O.. Wprawdzie załączniki graficzne wykonane są na kopiach map co jest niezgodne z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, jednak zważywszy, że w aktach sprawy znajdują się właściwe mapy Kolegium uznało to uchybienie za niemające wpływu na wynik sprawy. Kolegium wyjaśniło, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że działka objęta wnioskiem ma niekwestionowany dostęp do drogi publicznej - gminnej drogi oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] poprzez działkę oznaczona numerem [...] na zasadzie służebności przejazdu i przechodu. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji objętej wnioskiem, co zostało wykazane w materiale dowodowym sprawy - woda - z własnego ujęcia; prąd - projektowanym przyłączem z sieci elektroenergetycznej; ścieki komunalne - do projektowanego zbiornika bezodpływowego; wody opadowe - na teren własnej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż na podstawie analizy urbanistycznej organ I instancji stwierdził ponownie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy uznając to za jedyną przyczynę odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy. Organ podkreślił, że istniejące budynki mieszkalne zlokalizowane są w odległości 8m – 30 m od drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...], a od strony północno-wschodniej zabudowa jest w odległości 48,5m, natomiast od północno-zachodniej strony w odległości 66m i na tej podstawie stwierdził brak podobieństwa w tym zakresie. Kolegium stwierdziło, że wyciągnięte przez organ orzekający wnioski z analizy obarczone są błędem, co potwierdzone jest w aktualnym jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Linię zabudowy ustala się od strony drogi publicznej i jest to tylko jedna linia. Tak orzeka również WSA w Poznaniu w sprawach rozstrzyganych decyzjami tut. Kolegium i te linię konsekwentnie prezentuje organ odwoławczy, także w innych badanych decyzjach wydawanych przez Burmistrza O.. W przypadku budynku znajdującego się "w głębi", czy też "na tyłach" istniejącej zabudowy nie zachodzi konieczność wyznaczania kolejnej linii zabudowy. Kolejne linie lokalizacji obiektów budowlanych w głębi działki nie stanowią linii zabudowy i nie są co do zasady objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium podniosło, że niewątpliwie z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż okoliczności takie miały miejsce w realiach niniejszej sprawy. Linia zabudowy w odległości od drogi gminnej 8m (dz.nr [...]) i 30 m (dz. nr [...]) została ustalona na tych działkach, które frontem przylegają bezpośrednio do drogi. Działka objęta wnioskiem, a oznaczona nr [...] nie przylega do drogi, położona jest na zapleczu działki nr [...] bezpośrednio kształtującej pierwszą i jedyną linię zabudowy ustalaną od strony drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego nie zostały w sprawie wyjaśnione wszystkie jej okoliczności, co narusza zasady procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. i art. 8 k.p.a., a także art. 77 §1 oraz art. 107 §3 3 k.p.a., a to w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Wobec powyższych naruszeń przepisów postępowania należy uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. K. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na treść decyzji, tj.: art. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, podczas gdy brak było ku temu podstawy, a organ II instancji winien wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie części działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości B., gmina O.. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący podniósł, iż organ II instancji wydał już trzy decyzje kasacyjne, uchylające decyzje Burmistrza O. i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Warto przy tym zaznaczyć, że już w decyzji SKO z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie nr [...] organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ma uwzględnić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie linii zabudowy oraz przeprowadzić dodatkowe postępowanie z wyłączeniem badania linii zabudowy. Pomimo tego, urbanista, jak i organ I instancji całkowicie zignorowali wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w trzeciej decyzji podtrzymali swe stanowisko w zakresie rzekomej konieczności wyznaczenia nowej linii zabudowy. W trzeciej decyzji z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie wskazało, że organ I instancji nie zastosował się do wykładni przepisów prawa powołanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Co więcej, zgodnie z wiedzą Skarżącego również po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji nie zamierza zmienić zajmowanego stanowiska. Tym samym Skarżący w związku z "patem decyzyjnym" i w jego ocenie złymi intencjami organu I instancji w zasadzie nie ma możliwości uzyskać warunków zabudowy. To z kolei narusza konstytucyjne prawo Skarżącego do korzystania ze swojej własności. Skarżący zaznaczył, iż kwestią sporną jest jedynie aspekt wykładni przepisów prawa co do kontynuacji linii zabudowy i wyznaczenia nowej linii zabudowy w związku z odległością działki w głąb od drogi publicznej, natomiast całe postępowanie dowodowe w zasadzie zostało przeprowadzone w sposób umożliwiający wydanie decyzji reformatoryjnej. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinstruowało już trzykrotnie organ I instancji jak należy rozumieć art. 61 ust. 1 pkt 1w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie przyniosło to żadnych efektów. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalanie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym miejscu wyjaśnić także należy, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a., rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935,) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14 – CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ orzekający, zgodnie z zaleceniem Kolegium zlecił uprawnionemu urbaniście uzupełnienie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych i sporządzenie nowego projektu decyzji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na nowej kopii mapy zasadniczej, której stan potwierdzony na dzień [...] listopada 2018r. nie budzi zastrzeżeń. Mapa wraz z wynikami analizy stanowią załączniki do decyzji. Nadto załącznikiem do decyzji jest mapa z zaznaczonym terenem objętym inwestycją. Teren inwestycji został wyznaczony w liniach rozgraniczających tak, aby jego granice nie obejmowały gruntów chronionych, co organ orzekający uznał za dopuszczalne na zasadzie wyjątku, a stanowisko w tym zakresie poparł oceną zawartą w wyroku NSA z dnia [...] maja 2018r. sygn.. akt II OSK [...]. Załączniki są poprawnie oznaczone i podpisane z upoważnienia Burmistrza O. przez Zastępcę Burmistrza O.. Natomiast analiza uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, iż jedyną podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak słusznie wskazał Skarżący, była wyłącznie odmienna wykładni przepisów prawa co do kontynuacji linii zabudowy i wyznaczenia nowej linii zabudowy w związku z odległością działki w głąb od drogi publicznej. Zatem skoro w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, iż określone przepisy prawa materialnego zostały błędnie zastosowane w sprawie, to jego obowiązkiem, jako organu rozpoznającego sprawę w jej całokształcie, była ocena ziszczenie się pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dopiero ustalenie przez organ odwoławczy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania powyższej oceny, a jego uzupełnienie nie jest możliwe na podstawie art. 136 K.p.a., daje temu organowi możliwość skorzystania z instytucji decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji Burmistrza stanowią okoliczności, które mogą być rozstrzygnięte przez Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego ewentualnie na podstawie art. 136 K.p.a. Ocena analizy urbanistycznej lub jej ewentualne uzupełnienie, nie stanowi bowiem przełamania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zasada powyższa nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Sąd podkreśla, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Samo lakoniczne stwierdzenie, iż nie zostały w sprawie wyjaśnione wszystkie jej okoliczności, co narusza zasady procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 K.p.a.. i art. 8 k.p.a., a także art. 77 §1 oraz art. 107 §3 3 k.p.a., a to w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji nie jest wystarczające dla uznania, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Równocześnie Sąd zauważa, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium nie wpłynie ujemnie na ochronę prawną stron postępowania, gdyż ta może być realizowana w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z tych też względów twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż to tylko Burmistrz może wydać decyzję ustalająca warunki zabudowy nie znajdują uzasadnienia. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Rozpoznając niniejszą sprawę powtórnie Kolegium powinno dokonać merytorycznej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w przypadku uznania, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest niewystarczający, Kolegium winno go uzupełnić na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Na zasądzone, na podstawie art. art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1, koszty przysługujące Skarżącemu (pkt 2 wyroku) złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,- zł ustalone na podstawie 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) kwota [...]zł tytułem zwrotu wpisu od sprzeciwu oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa -17 zł. O zwrocie nadpłaconego wpisu od sprzeciwu Sąd orzekł na podstawie art. 225 P.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, iż wpis stały od sprzeciwu od decyzji wynosi [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.). Wobec powyższego Sąd zwrócił Skarżącemu nadpłacony wpis od sprzeciwu w wysokości [...] zł (pkt 3 wyroku).