II SA/Po 215/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) października 2012 r., nr (...), Prezydent O. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty myjni samochodowej i samoobsługowej oraz budynku ręcznej myjni samochodowej z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr 1 i 2 do decyzji oraz w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr 3 do decyzji na działce nr (...), położonej przy ul. (...) w O. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, polegającej na budowie myjni samoobsługowej oraz budynku myjni ręcznej na działce nr (...), złożyła w dniu (...) listopada 2009 r. W. S. Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. Następnie organ wskazał, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz przeprowadzona wizja w terenie wskazała na możliwość ustalenia warunków zabudowy. Jak wyjaśniono, planowania inwestycja będzie zlokalizowana w terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej przy sporządzaniu analizy stwierdzono istnienie licznych obiektów związanych z funkcją usługową, co powoduje, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji oraz cech zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. S. oraz T. D. W odwołaniu W. S. poddano w wątpliwość prawidłowość ustaleń zawartych w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Jak podniesiono, w punkcie 2 załącznika Nr 2 do decyzji, dotyczącym funkcji zabudowy ustalono, że funkcja usługowa przyjęta na terenie działki nr (...) stanowi kontynuację funkcji na obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącego występująca na obszarze analizowanym funkcja – zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz ogrodnicza, nie może być traktowana jako podstawa wprowadzenia inwestycji stanowiącej myjnię samochodową. Ponadto żaden z występujących na analizowanym terenie obiektów nie generuje takich uciążliwości jak planowana myjnia samochodowa W dalszej części odwołania wskazano na rozbieżności dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy pomiędzy stanem faktycznym, a wartościami podanymi w analizie. Wskazano na różnice pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej analizy, podnosząc, że stwierdzenia w części tekstowej analizy o "kontynuacji" odnoszą się do przyjętych wartości, a nie konkretnych, liczbowych parametrów. Jak wyjaśniono, w analizie nie odniesiono się do stanu faktycznego nieruchomości, czyli istnienia na przedmiotowej działce obiektów dla których wydaje się decyzję o warunkach zabudowy. Podniesiono, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie są jednoznaczne i pozostawiają spore możliwości interpretacyjne, co budzi poważne wątpliwości i zastrzeżenia. Przede wszystkim organ wydający decyzję nie ustalił szerokości elewacji frontowej projektowanych obiektów – w treści dokumentu zawarto jedynie informacje dotyczące obszaru zajmowanego przez te obiekty ("ok. 28,50 m x 6,00 m" i "ok. 15,00 x 7,00 m") bez określenia, która z podanych wartości odnosi się do elewacji frontowej. Za nieprecyzyjny uznano również zapis dotyczący wysokości planowanej inwestycji oraz wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy winien zostać zawarty zapis o konieczności zastosowania takich środków technicznych (np. ekranów akustycznych), które zabezpieczą interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. W odwołaniu T. D. wskazano natomiast na fakt braku powiadomienia stron o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości oraz podniesiono, że planowana inwestycja nie kontynuuje istniejącej funkcji zabudowy. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazują, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występującego na terenie analizowanym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a., jak i naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zawartą w odwołaniu podnosząc dodatkowo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do podniesionych przez skarżącego zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty myjni samochodowej i samoobsługowej i budynku ręcznej myjni samochodowej na działce nr (...), położonej przy ul. (...) w O. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W ocenie organu I oraz II instancji, przeprowadzone postępowania administracyjne, w ramach którego sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwalała na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o jaką wnioskował inwestor. Stanowisko powyższe nie może jednak zostać zaaprobowane. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać w pierwszej kolejności, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Złożony w dniu (...) listopada 2009 r. wniosek inwestora nie spełniał tych wymagań, wobec czego organ wezwał go do jego uzupełniania. I tak, w dniu (...) stycznia 2010 r. inwestor sprecyzował wymiary planowanej inwestycji wskazując, że wymiary myjni samochodowej saamobsługowej mają wynosić – długość 24,54 m. a szerokość 6,40 m., natomiast wymiary myjni samoobsługowej ręcznej mają wynosić długość 15,00 m., a szerokość, 7,00 m., a następnie, w dniu (...) września 2012 r., inwestor przedstawił mapę zasadniczą. Sąd zwraca jednakże uwagę, że przedłożona przez inwestora mapa zasadnicza nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zaznaczono bowiem na niej granic terenu objętego wnioskiem. Równocześnie analiza załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że organ ustalił warunki zabudowy wykraczające poza treść żądania inwestora. O ile w piśmie z dnia (...) stycznia 2010 r. wskazano, że wymiary myjni samochodowej saamobsługowej mają wynosić odpowiednio 24,54 m. na 6,40 m., o tyle warunki zabudowy ustalono dla inwestycji o wymiarach ok. 28,50 m. x 6,00 m. Powyższe działanie organu I instancji, który samowolnie zmienił zakres wniosku skarżącego nie mieści się w ramach jego uprawnień. Wyjaśnienia wymaga, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestora. Zdaniem Sądu już sama niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Choć, jak wynika z załączonej do decyzji części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami, to jednak sama analiza obarczona jest błędami dyskwalifikującymi ją jako dowód w postępowaniu administracyjnym. W szczególności zwrócić należy uwagę że w punkcie 2 załącznika do decyzji, dotyczącym funkcji zabudowy ustalono, że funkcja usługowa przyjęta na terenie działki nr (...) stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Zwraca jednak uwagę fakt, że część opisowa analizy nie pozwala jednoznacznie udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w obszarze analizowanym istotnie występuje funkcja usługowa. Autor analizy ograniczył się jedynie do wskazania, że tereny sąsiednie są terenami zabudowy usługowej, mieszkaniowo – usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, nie precyzując jednakże, jakie usługi występują na analizowanym obszarze. Dodatkowo wskazać należy, że choć w części graficznej określono przeznaczenie nieruchomości występujących na terenie analizowanym, przyjmując oznaczenia "U" oraz "MN/U" to jednak na załączonej mapie brak jest dokładnych informacji na temat rodzaju występujących usług, a nadto z załącznika graficznego wynika, że występujące na terenie analizowanym usługi mieszczą się w domach jednorodzinnych. Powyższe braki uniemożliwiają ocenę, czy planowana inwestycja, polegająca na budowie wiaty myjni samochodowej i samoobsługowej oraz budynku ręcznej myjni samochodowej stanowi kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a więc, czy jej realizacja jest dopuszczalna w świetle art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy również zwrócić uwagę, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o warunkach zabudowy powinna określać wymagania inwestycji dotyczące m.in. ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 1 pkt. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jak wyjaśnia się przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przepisy powołanego powyżej rozporządzenia nie dają podstaw do określania zarówno w części pisemnej analizy, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administacyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, dostępny na stronie Baza NSA). W przedmiotowej sprawie warunek powyższy nie został jednak spełniony, gdyż w decyzji o warunkach zabudowy określono, że wymiary planowanej inwestycji to "wiata myjni ok. 28,50 m x 6,00 m, budynek myjni ręcznej ok. 15,00 m x 7,00 m", natomiast jej wysokość to "zabudowa I kondygnacyjna". Tak określone wskaźniki zabudowy nie spełniają tym samym wymogów określonych w § 6 oraz § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale przyznaje inwestorowi daleko idącą dowolność w realizacji planowanej inwestycji. Podkreślić wreszcie należy uwagę, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Jak wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt. II SA/Ol 882/09, LEX nr 531571, z przepisu powyższego wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Jego autorstwo powinno być przy tym udokumentowane w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy zawarto informację, że jej projekt sporządziła mgr. inż. arch. G. M., jednakże brak jest informacji o tym kto sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nieczytelny podpis i jego ewentualne podobieństwo do podpisu zamieszczonego na decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uznany za wystarczający dla uznania, że analiza została przeprowadzona przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta O. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań, a w szczególności zobowiązania inwestora do przedłożenia mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzeniu nowej analizy urbanistycznej, spełniającej wymagania, o jakich mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowego udokumentowania kto jest autorem analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy