II SA/Po 216/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 grudnia 2011 r., nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego z urzędu postanowieniem z dnia [...] 20003 r. postępowania administracyjnego. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 1 kwietnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "A" Sp. z o.o. w K.) o wszczęciu w dniu 31 marca 2003 r. z urzędu postępowania w sprawie sprawdzenia: - poprawności prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie budynku administracyjno-magazynowego na budynek mieszkalno -biurowy z usługami, - poprawności prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie oraz budynku garażowo-magazynowego (usytuowanego wzdłuż granicy wschodniej przedmiotowej nieruchomości) na budynek mieszkalno-biurowy według pozwolenia na budowę z dnia [...] 2002 r., nr [...], - prawidłowości wykonywanych robót rozbiórkowych części budynku administracyjno-magazynowego, części budynku garażowo-magazynowego, magazynu wysokiego magazynowania wraz z kotłownią, magazynu technicznego, zajezdni wózków akumulatorowych, magazynu surowca na nieruchomości położonej w K. przy ul. S. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2003 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez "A" Sp. z o.o. w K. przy przebudowie budynku administracyjno-magazynowego na budynek mieszkalno-biurowy z usługami oraz budynku garażowo-magazynowego na budynek mieszkalno-biurowy, jak również prawidłowości wykonywanych robót rozbiórkowych części budynku administracyjno-magazynowego, części budynku garażowo-magazynowego, magazynu wysokiego składowania wraz z kotłownią, magazynu technicznego, zajezdni wózków akumulatorowych oraz magazynu surowca na nieruchomości położonej w K. przy ul. S. nr [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu 31 marca 2003 r. czynności inspekcyjno-kontrolnych na nieruchomości położonej w K. przy ul. S. nr [...]oraz po analizie zgromadzonych materiałów i dokumentów ustalił, że Starosta K. decyzją z dnia [...] 2002 r. nr [...] udzielił "A" pozwolenia na przebudowę budynku administracyjno-magazynowego (obiekt zlokalizowany wzdłuż ul. S. w K.) na budynek mieszkalno-biurowy z usługami oraz budynku garażowo-magazynowego (usytuowanego wzdłuż granicy wschodniej przedmiotowej nieruchomości) na budynek mieszkalno-biurowy. Roboty budowlane związane z przebudową zostały rozpoczęte w dniu 26 kwietnia 2002 r. i trwały do dnia 20 sierpnia 2002 r., kiedy to inspektor nadzoru inwestorskiego wpisem do dziennika budowy wstrzymał wszelkie roboty budowlano-instalacyjne ze względu na zmianę koncepcji projektowej. Pomimo powyższego zapisu o wstrzymaniu robót inwestor dokonał rozbiórki części obiektu frontowego na długości 9,05 m oraz części obiektu przy granicy wschodniej na długości 24,75 m (bez fundamentów i posadzki). Roboty rozbiórkowe były prowadzone na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r., nr [...] i z dnia [...] 2003 r., nr [...] , pomimo obowiązującej i będącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę tych obiektów. Nadto organ stwierdził, iż na terenie nieruchomości przy ul. S. nr [...] w K. dokonano również rozbiórki innych obiektów budowlanych (bez posadzki i fundamentów) – magazynu wysokiego składowania wraz z kotłownią, magazynu technicznego, zajezdni wózków akumulatorowych oraz magazynu surowca na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r., nr [...] oraz z dnia [...] 2003 r., nr [...] pomimo, że zatwierdzony plan zagospodarowania terenu decyzją o pozwoleniu na przebudowę przeznaczał te obiekty do adaptacji na budynki o funkcji handlowo-usługowej. Organ stwierdził, iż wydane decyzje rozbiórkowe, a w konsekwencji wykonane częściowo roboty rozbiórkowe są sprzeczne z wydanymi wcześniej decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2002 r., nr [...] i nr [...], zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na przebudowę z dnia [...]2002 r., nr [...] oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrzenie tej sprawy i wydanie stosownej decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Wielkopolskiego zagadnienia wstępnego, dotyczącego zweryfikowania wydanych decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, które w swej treści dotyczą wykonywania robót budowlanych przy tych samych obiektach budowlanych, na tej samej nieruchomości, a rozstrzygnięcia merytoryczne są zgoła odmienne. Postanowienie z dnia [...] 2003 r., nr [...] zostało doręczone stronie i nie zostało przez nią zaskarżone. Pismem z dnia 16 kwietnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez zweryfikowanie decyzji wydanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, wskazując, iż wielość wydanych decyzji w tej samej sprawie mających moc obowiązującą stwarza wątpliwości co do ich bytu prawnego i uniemożliwia podjęcie działań organowi nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 16 czerwca 2003 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., iż decyzja z dnia [...] 2002 r. nr [...]udzielająca pozwolenia na przebudowę obiektu nr 1 i obiektu nr 2 wydana została zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych obowiązujących w dniu jej wydania. W sytuacji wydawania decyzji na rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części podstawowym obowiązkiem organu było uzyskanie stanowiska służb konserwatorskich, bowiem zabudowa ul. S. w K. znajduje się w obszarze historycznego założenia urbanistycznego miasta Kościana, wpisanego prawomocną decyzją do rejestru zabytków. Opinia ta nie zawierała warunku odbudowy rozebranych części obiektu nr 1 i 2. Dalej Wojewoda wskazał, iż uchybieniem Starosty K. był fakt, że nie wprowadził odpowiednich, formalnych zmian do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2002 r. nr [...] . Ponadto w piśmie Wojewody wskazano, że analiza części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego obszar położony w K. przy ul. S. w granicach działek [...][...]wskazuje na sprzeczność między warunkami zgłoszonymi do planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, później uzgodnionymi i wiernie do planu przeniesionymi, a obecnie wydanymi orzeczeniami - zgodami na rozbiórki. W związku z powyższym Wojewoda Wielkopolski poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przekazaniu pisma z 16 czerwca 2003 r. między innymi do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o zajęcie stanowiska i przekazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. wiążących wyjaśnień. Podsumowując swoje pismo Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż do czasu zajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, brak jest podstaw prawnych do wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwoleń na rozbiórki wydanych przez Starostę K.. Odpowiedź Wojewody Wielkopolskiego wpłynęła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 25 czerwca 2003 r. Pismem z dnia 5 marca 2011 r. "A" Sp. z o.o. w K. wniosła o podjęcie i umorzenie zawieszonego postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2003 r. postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż pomimo upływu 8 lat Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podjął żadnych dalszych kroków w sprawie, a zawieszone postępowanie nie zostało podjęte i formalnie zakończone. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na otrzymaną od Wojewody Wielkopolskiego informację, iż akta sprawy zostały zagubione i zagadnienie wstępne nie zostało do tej pory wyjaśnione. Z orzeczeniem powyższym nie zgodziła się "A" Sp. z o.o. w K., która wywiodła na nie zażalenie. Po rozpoznaniu zażalenia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o przyczynach braku odpowiedzi na pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2003 r., które w ocenie tegoż organu nie było skierowane do niego oraz wskazał, iż podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć wojewódzkiego konserwatora zabytków nie mogły być ustalenia planów miejscowych, a jedynie wpis do rejestru zabytków. Pismem z dnia 21 września 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o zbadanie legalności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r., znak [...] , albowiem zachodzi podejrzenie, iż decyzja ta została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a jej wydanie nastąpiło w okresie zawieszenia postępowania, co uzasadnia zbadanie jej w oparciu o przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2011 r., znak: [...]Wojewoda Wielkopolski poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r., znak [...] uchylającej decyzję własną nr [...] z dnia 28 marca 2002 r. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. w K. ponownie odmówił podjęcia zawieszonego postanowieniem z dnia [...] 2003 r. nr [...] , postępowania administracyjnego. Uzasadniając postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wyjaśnił, iż. mimo znacznego upływu czasu od przesłania pisma z dnia 16 czerwca 2003 r. Wojewoda Wielkopolski nie wydał orzeczenia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie, natomiast Starosta K. wydał następne decyzje o pozwoleniu na budowę, a dotyczące przedmiotowej nieruchomości i tego samego obiektu przy ul. S. nr [...], to jest decyzję z dnia [...] 2008 r., nr [...] obejmującą przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowo-administracyjnego na sklep, decyzję z dnia [...] 2009 r., nr [...] obejmującą przebudowę z adaptacją części parteru budynku magazynowego na lokal gastronomiczny i decyzję z dnia [...] 2009 r., nr [...] obejmującą przebudowę budynku magazynowego na budynek usługowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił nadto, iż pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2003 r. nie jest decyzją administracyjną i nie stanowi załatwienia zagadnienia wstępnego, a tym samym jakiekolwiek działania nakazowe organu nadzoru budowlanego na tym etapie postępowania byłyby działaniami niemającymi oparcia w przepisach prawa. Zdaniem organu nadzoru budowlanego o tym, że Wojewoda Wielkopolski podejmuje dalsze czynności procesowe celem załatwienia sprawy, świadczą: – pismo z dnia 2 maja 2011 r. do Starostwa Powiatowego w K. - Wydział Architektury i Budownictwa, pismo z dnia 4 maja 2011 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego - Delegatura w L., pismo z dnia 18 lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu - Delegatura w L. Analiza akt sprawy, w tym decyzji Starosty K. z dnia 17 listopada 2003 r., rodzi przekonanie, że zachodzą okoliczności uzasadniające jej zbadanie w trybie nieważności, na co wskazuje zawiadomienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 grudnia 2011 r., znak: [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r., znak [...] uchylającej decyzję własną nr [...] z dnia [...] 2002 r. Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż rozpatrzenie sprawy zawisłej przed organem nadzoru budowlanego jest nadal uzależnione od ostatecznego rozstrzygnięcia spraw toczących się przed organem architektoniczno-budowlanym szczebla wojewódzkiego. Od tego bowiem, jak ostatecznie zostaną zakończone postępowania przed tym organem zależy sposób zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Brak jest zatem przesłanek do podjęcia postępowania, gdyż przyczyny zawieszające postępowanie nie ustały W zażaleniu na powyższe postanowienie "A" Sp. z o.o. w K. podniosła, iż prowadziła roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] 2002 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w zakresie adaptacji budynki administracyjno-magazynowego na budynek mieszkalno-biurowy z usługami i w zakresie adaptacji budynku garażowo-magazynowego na budynek mieszkalno-biurowy oraz w zakresie budowy wewnętrznej instalacji gazowej. Roboty te zostały przerwane w dniu 20 sierpnia 2002 r. i nie były już kontynuowane przez "A" Sp. z o.o. w K., która wyzbyła się własności przedmiotowej nieruchomości i od dnia 2 kwietnia 2003 r. nie jest już właścicielem żadnych nieruchomości przy ul. S. 11 w K.. W efekcie decyzja Starosty K. z dnia [...] 2002 r. straciła ważność z dniem 20 sierpnia 2004 r. na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zażalenie "A" Sp. z o.o. w K. wraz z aktami sprawy przekazane zostało Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez organ I instancji w dniu 28 grudnia 2011 r. W dniu [...] 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęła decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]2012 r., nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K.o z dnia [...] 2003 r., znak [...]. Informacji o nadesłaniu powyższej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie przekazał organowi II instancji. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewoda Wielkopolski zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2011r, znak: [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r., znak: [...] uchylającej decyzję własną nr [...]z dnia [...]2002 r., w części dotyczącej budynków podlegających rozbiórce na mocy: decyzji nr A[...] z dnia [...] 2003r. obejmującej część budynku administracyjnego oraz decyzji nr [...] z dnia [...] 2003 r. W tej sytuacji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uznał, że rozpatrzenie sprawy zawisłej przed organem nadzoru budowlanego jest uzależnione od ostatecznego rozstrzygnięcia spraw toczących się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej szczebla wojewódzkiego. Od tego bowiem jak ostatecznie zostaną zakończone postępowania przed tym organem zależy sposób zakończenia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.. Tym samym zdaniem organu odwoławczego nadal nie rozstrzygnięto zagadnienia wstępnego, z powodu którego zawieszono przedmiotowe postępowanie administracyjne. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której zarzuciło naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 97 § 2 k.p.a. W ocenie strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie istnieje żadne zagadnienie wstępne, które wymagałoby rozstrzygnięcia i tym samym uzasadniało zawieszenie postępowania. Organ nadzoru budowlanego kwestionuje prawidłowość prawomocnych i ostatecznych decyzji wydanych przez inne organy administracji publicznej. Tymczasem postępowanie administracyjne z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego. Skarżąca wskazała nadto, iż Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 17 listopada 2003 r., znak: [...]. Tym samym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie stwierdzenia jakiejkolwiek decyzji związanej merytorycznie z zawieszonym postępowaniem administracyjnym. Ponadto "A" Sp. z o.o. w K. podniosła, iż od 2 kwietnia 2003 r. nie jest już właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości w kompleksie zabudowań przy ul. S. [...] w K., a pozwolenie na budowę wydane przez Starostę K. z dnia 28 marca 2002 r. dla "A" Sp. z o.o. w K. straciło ważność z dniem 20 sierpnia 2004 r. ponieważ od 20 sierpnia 2002 r. Spółka nie prowadzi przy ul. S. [...] w K. żadnych robót budowlanych. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd ma obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie § 2 tego samego artykułu stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Analiza powyższych przepisów pozwala w pierwszym rzędzie na stwierdzenie, iż podjęcie zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. Istotą zawieszenia postępowania jest zaistnienie przeszkody uniemożliwiającej jego kontynuowanie i gdy przeszkoda przestaje istnieć, to organ ma obowiązek podjąć postępowanie. Pamiętać trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 k.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu skodyfikowanej w art. 7 k.p.a. zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy, to jest między innymi ustalić, czy w dalszym ciągu toczy się postępowanie nieważnościowe, wynik którego stanowił zagadnienie wstępne uzasadniające utrzymanie stanu zawieszenia postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż skoro w dniu 5 grudnia 2011 r. Wojewoda Wielkopolski poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r., znak [...] uchylającej decyzję własną nr [...]z dnia [...]2002 r., to biorąc pod uwagę kodeksowe terminy załatwiania spraw wskazane w art. 35 k.p.a. na organach administracji obu instancji orzekających w sprawie wniosku "A" Sp. z o.o. w K. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego ciążył obowiązek samodzielnego zweryfikowania czy przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego nie odpadła. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną orzeczeniem organu I instancji, a nie ograniczyć się jedynie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w orzeczeniu organu I instancji oraz zarzutów podnoszonych w środku odwoławczym. Jak trafnie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu rozpoznając zażalenie "A" Sp. z o.o. w K. ograniczył się zaś jedynie do oceny zasadności argumentów podnoszonych w tym zażaleniu i nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń co do trwania wskazywanej przyczyny zawieszenia postępowania i to pomimo faktu, iż pomiędzy wydaniem postanowienia przez organ I instancji, a rozpoznaniem zażalenia minęły dwa miesiące, a więc okres wystarczający w myśl art. 35 ust. 2 k.p.a. dla wydania i doręczenia stronom decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r., znak [...]. W niniejszej sprawie uchybienie to jest szczególnie wyraźnie widoczne albowiem w dniu 20 stycznia 2012 r. decyzja takowa została wydana, a w dniu 24 stycznia doręczona do wiadomości organowi nadzoru budowlanego - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.. Zaistniało zatem prawdopodobieństwo, iż do dnia [...] 2012 r., decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. mogła nabrać przymiotu ostateczności. Powyższa niewątpliwie istotna dla sprawy okoliczność faktyczna nie została zaś w żaden sposób zweryfikowana przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Wyrażonej powyżej negatywnej oceny prawidłowości prowadzenia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postępowania zażaleniowego nie zmienia przy tym okoliczność, iż nie posiadał on wiedzy o wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...]2012 r. Uchybienie organu II instancji polegało bowiem właśnie na niepodjęciu jakiejkolwiek próby poczynienia w tym zakresie ustaleń faktycznych, a niewątpliwa nielojalność procesowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który dysponując odpisem tejże decyzji nie poinformował o tym fakcie organu odwoławczego, nie może zwolnić organu II instancji od obowiązku rzetelnego prowadzenia postępowania w sprawie. Sąd w tym miejscu pragnie jedynie zauważyć, iż zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który nie poinformował organu II instancji o istotnej dla sprawy okoliczności, jaką było wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] 2012 r. stanowiło nie tylko przejaw nielojalności wobec organu nadrzędnego, ale także naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Oczywistym jawi się bowiem, iż wiedza o istnieniu takiego orzeczenia mogłaby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie podjętego przez organ rozpoznający zażalenie, a co najmniej na treść uzasadnienia postanowienia organu II instancji. Nie pogłębia przy tym zaufania obywateli do organów państwa taka postawa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., która sprowadza się do pomijania, czy wręcz zatajania okoliczność mogących skutkować zmianą, bądź uchyleniem wydanego przez ten organ postanowienia. Niezależnie od powyższych uwag samodzielnie uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazać nadto należy, iż skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., sygn. I OSK 1385/08, publ. Lex nr 707704). Powyższe jest o tyle istotne, iż w ocenie Sądu w sprawie w ogóle nie zaistniały przesłanki dla zawieszenia postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż choć co do zasady zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może się łączyć z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu (całkowicie sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania byłoby bowiem takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania sprawy z pełną świadomością faktu, iż owo rozstrzygnięcie będzie podlegać wzruszeniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. II OSK 640/10, publ. Lex nr 1071292, z dnia 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1103/07, publ. Lex nr 516782), to jednak sama ściśle potencjalna możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie może stanowić samoistnej przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłankę takową może zaś stanowić wyłącznie toczące się już postępowanie w trybie nadzwyczajnym dotyczące konkretnie określonego orzeczenia, przy czym organ chcący zawiesić na tej podstawie prowadzone postępowanie administracyjne musi precyzyjnie wykazać jaki wpływ na możliwość zakończenia tego postępowania będzie miało ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego innej decyzji ostatecznej. Takiego precyzyjnego wykazania jakie konkretnie orzeczenia organów administracji architektoniczno-budowlanej obarczone są wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, jakiego rodzaju są to wady i jakie skutki dla postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego będzie miało ewentualne stwierdzenie ich nieważności zabrakło zaś w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r., nr [...]. Z uzasadnienia tegoż postanowienia wynika bowiem jedynie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie potrafił dokonać samodzielnej analizy funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji ostatecznych organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji dotyczących inwestycji zlokalizowanej przy ul. S. [...] w K. w związku z czym oczekuje od organu nadzoru – Wojewody Wielkopolskiego przeprowadzenia kontroli generalnej tego zagadnienia i uporządkowania go w bliżej nie określony sposób. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wykazał przy tym w jaki sposób wątpliwości dotyczące ewentualnej i nieokreślonej bliżej niezgodności z prawem ostatecznych decyzji Starosty K. wpłynąć mogą na ewentualne rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego dotyczące prawidłowości wykonywanych robót rozbiórkowych, a więc zagadnień związanych z prowadzeniem robót budowlanych zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a nie ich legalności. Podkreślić bowiem należy, iż jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczyć ono miało jedynie sprawdzenia: - poprawności prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie budynku administracyjno-magazynowego na budynek mieszkalno -biurowy z usługami, - poprawności prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie oraz budynku garażowo-magazynowego (usytuowanego wzdłuż granicy wschodniej przedmiotowej nieruchomości) na budynek mieszkalno-biurowy według pozwolenia na budowę z dnia [...] 2002 r., nr [...] . - prawidłowości wykonywanych robót rozbiórkowych części budynku administracyjno-magazynowego, części budynku garażowo-magazynowego, magazynu wysokiego magazynowania wraz z kotłownią, magazynu technicznego, zajezdni wózków akumulatorowych, magazynu surowca na nieruchomości położonej w K. przy ul. S. nr [...]. Dopiero w postanowieniu z dnia [...]2003 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał zaś, iż badaniem swoim obejmuje również ocenę legalności prowadzonych robót, czyli ocenę nie tylko sposobu i jakości prowadzenia robót budowlanych, lecz także ocenę ich dopuszczalności. W ocenie Sądu za niedopuszczalne uznać przy tym należy takie postępowanie organu I instancji, które sprowadza się do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego o nieprecyzyjnie i bardzo szeroko określonym przedmiocie, zawieszeniu go bez konkretnego i przekonującego wskazania powodów zawieszenia, a następnie wieloletniego utrzymywania stanu zawieszenia postępowania pomimo braku wszczęcia przez właściwe organy jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do zweryfikowania ostatecznych decyzji Starosty K. z niejasnych przyczyn kwestionowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Takie działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sprawia wrażenie uporczywego poszukiwania pretekstu do utrudniania inwestorowi prowadzenia procesu budowlanego i musi być ocenione jako rażące naruszenie zasady praworządności, zasady szybkości postępowania w sprawie oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie rozpoznanie wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień i z uwzględnieniem przedstawionych w nim ocen prawnych. W szczególności organ winien ustalić czy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]2012 r. jest ostateczna oraz czy istnieją obecnie jakiekolwiek inne przesłanki uzasadniające utrzymywanie stanu zawieszenia postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.