II SA/Po 2195/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. sprawy ze skargi C. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 1452 zł (tysiąc czterysta pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E.Podrazik /-/ R.Batorowicz /-/ G.Radzicka MK Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Zarząd Miasta K., powołując podstawy prawne z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn.zm.), art. 63 ust. 2 - 4, art. 64 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543), art. 104 kpa oraz powołując uchwałę nr 549/94 Zarządu Miasta K. z 20 października 1994 r. w sprawie określenia terminów zabudowy lub zagospodarowania gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste oraz ustalenia dodatkowych opłat za niewywiązanie się przez użytkownika wieczystego z powyższych terminów oraz uchwałę nr 551/95 Zarządu Miasta K. z dnia 7 grudnia 1995 r. w sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy działek położonych w K. na osiedlu "[...]" i "[...]"; ustalił K. i C. małż. P. dodatkową opłatę roczną za 2000 r. z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy domem jednorodzinnym działki budowlanej, pozostającej w ich użytkowaniu wieczystym, położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, a nadto określił wysokość dodatkowej opłaty na kwotę [...] zł co stanowiło 30 % wartości nieruchomości. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1993 r. K. i C. P. nabyli prawo użytkowania wieczystego opisanej w rozstrzygnięciu działki. Organ pierwszej instancji przyjął, że użytkownik wieczysty nabywając prawo użytkowania wieczystego gruntu przejmuje prawa i obowiązki określone pierwotną umowę oddającą grunt w użytkowanie wieczyste. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami niedotrzymanie terminów zabudowy działek oddanych w użytkowanie wieczyste powoduje, że zarząd gminy może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkowników wieczystych. Dalej organ I instancji powołał się na swą uchwałę z dnia 20 października 1994 r., którą ustalił dodatkowe opłaty za niewywiązanie się przez użytkowników wieczystych z terminów zabudowy w wysokościach: 10% ceny gruntu za pierwszy rok po upływie terminów, za każdy następny rok opłata ulega zwiększeniu o dalsze 10% ceny gruntu. Wyjaśnił też, że uchwałą z dnia 07 grudnia 1995 r. przedłużył termin rozpoczęcia budów na osiedlach "[...]" i "[...]" do 31 grudnia 1997 r. Przedstawiono też ustalenia, według których na działce należącej do K. i C. P. nie rozpoczęto żadnych prac zawiązanych z przygotowaniem zabudowy. K. i C. małż. P. wnieśli odwołanie od tej decyzji, której zarzucili: - naruszenie art. 63 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i bezpodstawne ich zastosowanie w związku z treścią art. 62 ust. 1 i 2 i art. 30 tejże ustawy oraz art. 5, art. 16 ust. 2 pkt 3 i art. 17 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.); - zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji uchwały Zarządu Miasta K. z dnia 20 października 1994 r. nie mającej oparcia w obowiązujących przepisach prawa gdyż uchwała ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), której art. 45 ust. 1 i 2 zawierał delegację dla Zarządów gmin do wprowadzania dodatkowych opłat oraz dla Rady Ministrów do wydawania przepisów wykonawczych; - naruszenie art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez obciążenie strony dodatkową opłatą za 2000 r. podczas gdy utrwalone orzecznictwo NSA stanowi, że nie jest możliwe wprowadzanie dodatkowych opłat z datą wsteczną; - naruszenie art. 7 - 11 kpa w szczególności w związku z naruszeniem art. 7 i 107 kpa, art. 79, art. 81 kpa. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynikało z motywów rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął, że choć K. i C. małż. P. nabyli prawo użytkowania wieczystego w obrocie wtórnym i w aktach notarialnych nie ujęto obowiązku zabudowy nałożonego na zbywców prawa, nabywcy nie mogli zasłaniać się nieznajomością wpisów w księgach wieczystych i szerzej rzecz ujmując, obowiązków użytkowników wieczystych. Powoływał się w tym względzie na wpis w księdze wieczystej o treści: "działka gruntu w wieczystym użytkowaniu do [...] listopada 2087 r. przeznaczona pod zabudowę domem mieszkalnym" oraz na art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. K. i C. małż. P. wnieśli skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i przysądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię oraz bezpodstawne zastosowanie, w związku z błędną wykładnią lub pominięciem treści przepisów: art. 62 ust. 1,2 i 4 oraz art. 30 tej ustawy i nieuwzględnienie treści art. 5, art. 16 ust. 2 pkt 3 i art. 17 ustawy o księgach wieczystych i hipotece powodujące również naruszenie tych przepisów. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należało, że nie był trafny pogląd skarżących jakoby nie obciążał ich obowiązek zagospodarowania stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego nieruchomości w terminie określonym w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom, które prawo to później zbyły na rzecz skarżących. Bezspornym, co prawda było, że w księdze wieczystej nie ujawniono określonego w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Skarżący twierdzili nadto, że w aktach notarialnych obejmujących umowę, skutkiem której nabyli prawo użytkowania wieczystego od osób, na których rzecz prawo to ustanowiono, brak było klauzul czy informacji dotyczącej terminu rozpoczęcia robót. Zaznaczyć należało, że ta ostatnia okoliczność nie do końca została wyjaśniona zważywszy, iż w aktach sprawy brak było umowy notarialnej, której sporządzenie było konieczne w związku z funkcjonowaniem prawa pierwokupu. Nie ulegało wątpliwości, że zarówno umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste jak i umowy przenoszące prawo użytkowania wieczystego na rzecz skarżących zawarte zostały pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy zarówno osoba, której oddano grunt w użytkowanie wieczyste jak i jej następca prawny obowiązani byli zagospodarować ten grunt w terminie określonym w umowie, przy czym jako umowę rozumieć należało umowę o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a nie umowę powodującą wtórny obrót prawem użytkowania wieczystego. Z przepisu tego wynikało, że obowiązek zagospodarowania gruntu w określonym terminie przechodził na następców prawnych podmiotów, na których rzecz ustanowiono użytkowanie wieczyste, przy czym literalne brzmienie przepisu wskazywało jednoznacznie, że zjawisko takie zachodziło zarówno w przypadkach sukcesji uniwersalnej jak i syngularnej. Dodać należało, że ustawodawca nie wymienił jakichkolwiek warunków, od których zależne byłoby przejście wymienionych obowiązków ani też nie wskazał okoliczności niweczących wskazany skutek. Zarzuty dotyczące działania instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych względnie domniemania zgodności wpisów w księgach wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym były o tyle chybione, że termin rozpoczęcia i zakończenia robót określony w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia budynków lub innych urządzeń nie podlega ujawnieniu w dziale I-0 księgi wieczystej (por. uchwałę SN z 03 lipca 2003 r., sygn. III CZP 39/03, OSNC 2004/9/135). Sąd podziela też prezentowany w uzasadnieniu powołanego orzeczenia pogląd, zgodnie z którym brak podstaw do przyjęcia, by wpis dotyczący terminu zagospodarowania gruntu miał być ujawniony w dziale III księgi. Określenie terminu rozpoczęcia i zakończenia robót wypływa bowiem z samej istoty instytucji użytkowania wieczystego i dotyczy każdego kolejnego nabywcy tego prawa bez względu na to, czy termin ten ujawniono w księdze wieczystej. Wymienione ostatnio przesłanki powodują, że określenie terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych przechodzi na nabywcę prawa użytkowania wieczystego również i w tym przypadku, gdy w akcie notarialnym zawierającym umowę o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego brak klauzul czy śladu informacji dotyczących omawianych terminów. Nie można też przyjąć by ewentualne uchybienie przez notariusza obowiązkom wynikającym z art. 80 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 369) powodowało skutek w postaci zniweczenia następującego z mocy prawa przejścia obowiązku zagospodarowania gruntu w określonym terminie. Zaznaczyć też należało, że według art. 30 ustawy o gospodarce nieruchomościami ujawnieniu w księdze wieczystej podlegają jedynie te postanowienia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, które dotyczą sposobu korzystania z nieruchomości, co nie dotyczy terminów zagospodarowania gruntu. Nie były też trafne zarzuty dotyczące zakazu ustalenia dodatkowych opłat za wsteczne okresy. Powoływane orzecznictwo w tym przedmiocie powstało na gruncie stosowania art. 45 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości. Obecnie art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie stanowi, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 01 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. Mimo dotychczasowych uwag stwierdzić należało, że skarga okazała się zasadna, jeśli odnieść się do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem dodatkowe opłaty roczne "mogą być ustalone" w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Oznacza to, że ustalenie iż przekroczono ustalone terminy zabudowy nie powoduje skutku w postaci obligatoryjnego ustalenia i poboru opłat dodatkowych. Decyzja o ustaleniu takich opłat ma charakter uznaniowy, co powoduje konieczność przedstawienia kryteriów uznania administracyjnego. Właściwy organ ma obowiązek wskazać dlaczego skorzystał z przysługującego mu uznania (por. wyrok NSA z 22 września 1993 r., sygn. I SA 4/93, OSP 1994/3/46). Nie do przyjęcia było poprzestanie na powołaniu się na uchwały zarządu gminy wydane w przeszłym stanie prawnym i traktowanie ustalenia dodatkowych opłat rocznych jako realizacji obowiązku organu administracji publicznej. Oceniając dopuszczalność i celowość nałożenia opłat odnieść się przy tym należy do okoliczności o jakich mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie byłoby też wyłączone przy działaniu w granicach uznania administracyjnego wzięcie pod uwagę twierdzeń skarżących dotyczących usprawiedliwionej niewiedzy w zakresie terminów zagospodarowania gruntów. Prawidłowe zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagać więc winno dodatkowych ustaleń i oceny ich znaczenia jako ewentualnych przesłanek działania w ramach uznania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 kpa). W sprawie niniejszej zachodziła dodatkowa przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 63 ust. 3 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty dodatkowej za kolejne lata zależna jest od tego w jakiej wysokości ustalono opłatę za lata poprzednie. W konsekwencji ustalenie opłaty w wysokości 30 % wartości nieruchomości zależne jest od tego czy w obrocie funkcjonuje decyzja ustalająca opłatę za rok poprzedni w wysokości 20 % wartości nieruchomości. Dlatego też uchylenie decyzji ustalającej opłatę za poprzedni rok stanowi przesłankę wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Taka sytuacja dotyczyła niniejszej sprawy, gdyż wyrokiem z dnia 4 lutego 2004 r. sygn. II SA/Po 2786/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2001 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta K. z [...] marca 2001 r. nr [...], którymi to decyzjami ustalono dodatkową opłatę roczną za 1999 r. Z wymienionych powodów uchylono decyzję organów obu instancji na podstawie art. 135 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a,b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekając w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania stosownie do art. 200 tejże ustawy. Na podstawie art. 152 upsa określono, że zaskarżona decyzja nie mogła być wykonywana. /-/ E.Podrazik /-/ R.Batorowicz /-/ G.Radzicka MK