II SA/Po 221/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi kuratora spadku po P. F. w osobie apl. radc. S. K. na uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 27 września 2005r. nr LXXVIII/861/IV/2005 LXXVIII/862/IV/2005 LXXVIII/863/IV/2005 w przedmiocie protestów do projektu planu miejscowego p o s t a n a w i a o d r z u c i ć s k a r g ę. /-/ Wiesława Batorowicz W toku procedury planistycznej prowadzonej w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej u.z.p.) P. F. w piśmie z dnia 23 czerwca 2005 r., określonym jako zarzut, zakwestionował ustalenia wyłożonych do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania dla terenu w rejonie węzła Antoninek - wschód część A, B oraz C. Skarżący wniósł o uwzględnienie zarzutów - odstąpienie od przedmiotowych projektów planów, przygotowanie i uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie węzła Antoninek – wschód, pozostawiając stan zagospodarowania określony w planie obowiązującym na tym terenie. Według twierdzeń wnoszącego zarzuty zmiana sposobu zagospodarowania na wskazaną w projektach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje ograniczenie prawa do jego nieruchomości, która jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych przedmiotowymi planami, naruszenie prawa do prywatności i poczucia bezpieczeństwa oraz nietykalności mieszkania. Stwierdził on, że rozbudowa fabryki Volkswagen-Poznań spowoduje, iż będzie musiał znosić uciążliwości wzmożonego ruchu pojazdów samochodowych oraz generowanie przez rozbudowaną fabrykę nadmierny hałas i przekraczające wszelkie dopuszczalne normy emisje gazów, ścieków oraz pól elektromagnetycznych. Spowoduje to zmianę spokojnej okolicy w teren uprzemysłowiony i zanieczyszczony, uniemożliwi obecne korzystanie z nieruchomości i spowoduje spadek standardu życiowego. W tej części argumentował, że plan narusza przepisy art. 73 ust. 3 i 4 Prawa ochrony środowiska. W piśmie zawarto krytyczną ocenę przedłożonych raportów, a mianowicie, że przedłożone prognozy oddziaływania na środowisko nie są kompletne, nie wyjaśniają dlaczego teren stanowiący funkcjonalną całość podzielono na trzy części. Jednocześnie zaznaczono, że w raportach zostały przedstawione liczne zagrożenia, które spowoduje zmiana zagospodarowania terenu. Wnoszący zarzuty wskazał, że według jego oceny znacznie lepszym miejscem dla lokalizacji rozbudowy fabryki Volkswagena są tereny położone w Swarzędzu, bardziej oddalone od osiedli mieszkaniowych, a jednocześnie umożliwiające dojazd do Poznania. Prezydent Miasta Poznania zakwalifikował pisma skarżącego jako protesty albowiem w jego ocenie pisma te nie spełniały wymogów, jakie art. 24 u.z.p. stawia środkowi prawnemu w postaci zarzutu. Rada Miasta Poznania podzielając to stanowisko w dniu 27 września 2005 r. trzema uchwałami: Nr LXXVIII/861/IV/2005, Nr LXXVIII/862/IV/2005 oraz Nr LXXVIII/863/IV/2005 odrzuciła protest skarżącego (uchwały - kopie, wraz z uzasadnieniem, dołączono do akt sądowych). Jednocześnie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to jest w dniu 26 października 2005 r., P. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwały w sprawie rozpatrzenia jego protestu. W uzasadnieniu skargi ponowił argumenty zawarte w zastrzeżeniach do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w piśmie nazwanym zarzutem. Przy oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia skarżący powołał symbole projektów uchwał o odrzuceniu protestów przygotowanych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną: PU 1019/05, PU 1020/05, PU 1021/05, które odpowiadają kolejnym numerom podjętych przez Radę Miasta Poznania uchwał w sprawie odrzucenia protestów do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie węzła Antoninek - wschód część A, B i C - czyli uchwałom o numerach: LXXVIII/861/IV/2005, LXXVIII/862/IV/2005 oraz LXXVIII/863/IV/2005. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności skargi, zaś ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia art. 23 i 24 u.z.p. wskazuje jednoznacznie, iż legitymacja skargowa w postępowaniu planistycznym przysługuje wyłącznie osobie, która wniosła skutecznie zarzut na ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ustawodawca pozbawił prawa do wniesienia skargi osoby, których interes prawny nie został naruszony przez ustalenia projektu tego planu. Argumentując za odrzuceniem skargi wyjaśniono, że skarżący nie wskazał na naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia. Nie jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym projektami planów. O naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie w wówczas, gdy dojdzie do naruszenia normy prawnej zawartej w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Przy tym nie wystarczy tu naruszenie jakiejkolwiek normy prawnej. Konieczne jest naruszenie takiej normy, która jest źródłem czyjegoś uprawnienia; normy, która wyznacza czyjś status prawny w takim sensie, iż może twierdzić, że zachowanie innych podmiotów względem niego jest mu należne. Kontynuując powyższą argumentację podniesiono, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określa sposobu rozbudowy jakiegokolwiek konkretnego obiektu, w tym fabryki Volkswagena w Poznaniu. Przedmiotem planu jest jedynie ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Nie przesądza on o tym, jakie inwestycje przemysłowe (lub inne) będą realizowane i przez kogo. Plan zagospodarowania przestrzennego nie określa także, jakie immisje (i czy w ogóle) będzie generował ewentualny zakład przemysłowy, który zgodnie z późniejszymi decyzjami administracyjnymi mógłby powstać na tym terenie. Warunkiem rozpoczęcia przedsięwzięcia w ramach przyjętego planu będzie między innymi przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Niedopuszczalne jest przedsięwzięcie, którego realizacja spowoduje przekroczenie prawem dopuszczalnych dla środowiska stężeń i natężeń czynników szkodliwych. Z ostrożności procesowej podniesiono również, iż w myśl art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego zastosowanie znajdują przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. strona przeciwna ma miesiąc na załatwienie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący złożył wezwanie jednocześnie ze skargą - w dniu 26 października 2005 r. W ocenie Rady Miasta skarżący nie wypełnił on dyspozycji art. 101 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co także stanowi podstawę do odrzucenia skargi. Postanowieniem z dnia 30 maja 2006 r. z urzędu zawieszono postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego. Następnie, po ustanowieniu kuratora spadku po P. F. w osobie aplikanta radcowskiego S. K., postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. Sąd podjął postępowanie z urzędu. Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. kurator spadku poinformował Sąd, iż nie są mu znani spadkobiercy po zmarłym P. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie mogła podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Pierwsza kwestią, jaką w podanym stanie faktycznym i prawnym należało rozważyć, jest sprawa wyjaśnienia charakteru prawnego pisma skarżącego, w którym zgłosił on swoje zastrzeżenia do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania dla terenu w rejonie węzła Antoninek-wschód część A, B oraz C. Przepisy art. 23 i 24 u.z.p., mające zastosowanie w sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przewidywały dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich był protest przysługujący każdemu, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu - art. 23 ust. 1 u.z.p. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musiała spełniać szczególnych warunków formalnych. Drugim środkiem był zarzut, który mógł wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna była zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2), zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust. 4) i przysługiwała na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. (art. 24 ust. 4). O przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie mogła stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organy gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decydowało jedynie to czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego zastrzeżenia (wyroki NSA: z dnia 14 maja 1996 r. sygn. akt SA/Kr 2329/95 - ONSA nr 2 /1997, poz. 81, a także z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2791/00 - niepublikowany). Ujmując sprawę ogólnie stwierdzić można, iż naruszenia interesu prawnego upatrywać należy w odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), a także na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Podkreślenia wymaga, że punktem wyjścia przy dokonywaniu tej oceny powinno być stwierdzenie, iż chodzi o naruszenie interesu prawnego, który podlega ochronie w postępowaniu planistycznym. Wychodząc z tego założenia stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p. przepisy tej ustawy regulują zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kolei stosownie do treści art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powyższego należy wyprowadzić niewątpliwy wniosek, iż o interesie prawnym w postępowaniu planistycznym z reguły przesądza prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego roszczenia określone w art. 36 ust. 1 i 2 u.z.p. przysługują tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, objętych regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji pogorszenia ich możliwości prawnych w zakresie uprawnień właścicielskich w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakresem regulacji kwestionowanych projektów planu miejscowego nie została objęta sytuacja prawna skarżącego; jego nieruchomość położona jest bowiem poza obszarem objętym tymi projektami. Tym samym nie może być mowy o ograniczeniu prawa własności do nieruchomości poprzez uniemożliwienie dotychczasowego z niej korzystania, czyli stworzenia na skutek uchwalenia projektowanego planu nowej sytuacji prawnej dla skarżącego jako właściciela nieruchomości. Z tego powodu wyłożone do publicznego wglądu projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą interesów prawnych czy uprawnień skarżącego określonych (chronionych) przez art. 140 Kodeksu cywilnego, czy art. 64 Konstytucji. Tym bardziej nie może być mowy o ich naruszeniu. Wszystkie okoliczności mające w ocenie skarżącego wskazywać na naruszenie kwestionowanymi projektami jej interesu prawnego uprawniają wyłącznie do przyjęcia, że wniósł on protest , a nie zarzuty. Ograniczenia i zagrożenia jakich skarżący upatruje w wykonywaniu przez niego prawa własności nieruchomości położonej nie tylko poza terenem objętym projektami planów miejscowych, ale nawet nie w jego bezpośrednim sąsiedztwie, w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym strony. Obawy generowania nadmiernego hałasu, zanieczyszczenie wody, powietrza, zwiększenie ruchu na osiedlu, naruszenia prawa do prywatności, czy wreszcie spadku wartości nieruchomości są wyrazem indywidualnych zapatrywań strony skarżącej, hipotetycznie zakładającej określone warunki przyszłej egzystencji i korzystania z nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że sama zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu nie oznacza, że wskazane przez skarżącego zagrożenia czy uciążliwości istotnie na osiedlu wystąpią, a tym bardziej, że będą dotyczyć skarżącego. Wobec powyższego organy gminy postąpiły prawidłowo przyjmując, że pisma skarżącego, nazwane zarzutami, mają w rzeczywistości charakter prawny protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Porównanie treści przepisów art. 23 i art. 24 u.z.p. prowadzi do wniosku, że w świetle tych przepisów na uchwałę w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego punktu widzenia skarga jako niedopuszczalna podlegałaby odrzuceniu ze względu na treść art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Takie stanowisko nie kwestionuje prawa stron do ochrony sądowej, skoro uchwałę o odrzuceniu protestu można zaskarżyć do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej u.s.g. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 487/08, LEX nr 511475 i wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 152/08, LEX nr 470947). Stosownie do jego treści złożenie skargi do sądu administracyjnego poprzedzone powinno zostać bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 1 i 3 usg.). Zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g. umocowanie uzależnia dopuszczalność skargi na uchwałę organu gminy od wezwania organu, który podjął uchwałę do usunięcia naruszenia. Wprawdzie samo wezwanie to nie jest ograniczone żadnymi terminami, jednakże winno zostać dokonane przed wniesieniem skargi do sądu (tak NSA w Warszawie (przed reformą) w postanowieniu z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 476/99, LEX nr 48248, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga złożona bez wezwania, przed lub jednocześnie z nim podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 414/06, LEX nr 362455, oraz postanowienie NSA oz. w Poznaniu z dnia 20 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Po 3025/95, publ. Wspólnota 1996/24/26, dostępne w Internecie jw.). W takiej sytuacji warunek bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje niespełniony, w konsekwencji nie zostaje otwarty bieg terminu do wniesienia skargi. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji postanowienia. /-/ Wiesława Batorowicz br