II SA/Po 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) listopada 2008r. Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz Pismem z dnia (...) sierpnia 2008 r. M. H. zwróciła się do Wójta Gminy O. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na nieruchomości położonej w T., obejmującej działki nr (...) i (...). Decyzją z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), Wójt Gminy O., na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji istniejącej linii zabudowy. Tym samym niespełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do decyzji dołączono wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, gdzie stwierdzono w pkt II.1, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia kryterium określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym w zakresie wymogu kontynuacji funkcji i w zakresie wymogu kontynuacji linii zabudowy, a pkt II.2, iż teren inwestycji nie jest zlokalizowany przy drodze publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – M. H., podnosząc, że powoływany przez organ I instancji przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza wprowadzenia nowych linii zabudowy oraz nie ogranicza wprowadzenia nowych układów komunikacyjnych, jak i dróg wewnętrznych, które mogą posiadać swoją lokalną linię zabudowy. Zdaniem odwołującej obowiązująca linia zabudowy nie może stanowić wyroczni dla ukształtowania zabudowy wyłącznie przyulicznej. Wskazano również, że podnoszone argumenty jakoby planowana inwestycja miała zburzyć harmonię i ład publiczny, uznać należy za subiektywne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy O. Zdaniem organu II instancji przedmiotowa decyzja spełniała wymogi określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Wobec ustalenia, w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że planowana inwestycja naruszy istniejący ład przestrzenny, organ zobowiązany był odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. H., wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się błędnej interpretacji art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podtrzymano, że przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza wprowadzenia nowych linii zabudowy oraz nie ogranicza wprowadzenia nowych układów komunikacyjnych jak i dróg wewnętrznych, które mogą posiadać swoją lokalną linię zabudowy. Skarżąca wskazała ponadto, że biorąc po uwagę zabudowę na działce nr (...), która bezpośrednio przylega do działki, trudno jest wyznaczyć linię zabudowy oraz zakłócić ład przestrzenny. Podkreślono, że podtrzymywanie twierdzenia jakoby zabudowa wyłącznie przyuliczna budowała harmonię i ład przestrzenny, przeczy logice urbanistycznej oraz kwestionuje słuszność rozwoju miast. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Istotą problemu w przedmiotowej sprawie było właściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis powyższy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie, po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na nieruchomości położonej w T., sporządzone została wymagana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza urbanistyczna. Sąd wskazuje, że do decyzji oraz wyników analizy załącznik graficzny określający granicę terenu analizowanego przesądza jednakże, że analiza powyższa została sporządzona w sposób wadliwy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. W przedmiotowej sprawie określony w załączniku graficznym do wyników analizy teren analizowany nie spełnił wymogów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, został bowiem ograniczony jedynie do części terenu, który winien był być objęty analizą. W trakcie sporządzania analizy pominięto zupełnie sposób zabudowy nieruchomości położonych po drugiej stronie drogi publicznej, przy której leży przedmiotowa nieruchomość. Sąd podkreśla, że wbrew treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, organ zaniechał wyznaczenia okręgu, którego środkiem była nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, ograniczając się jedynie do sporządzenia analizy części obszaru graniczącego z przedmiotowa nieruchomością. Tym samym niemożliwe stało się dokonanie oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich, tym samym czy stanowi ona kontynuację funkcji zabudowy. Podkreślić należy, że w części tekstowej analizy, która jest wyjątkowo lakoniczna, stwierdzono, iż planowana inwestycja nie spełnia kryterium określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, w zakresie kontynuacji funkcji i w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Tymczasem w treści decyzji organu I instancji wskazano jedynie, że inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji istniejącej linii zabudowy. W wymienionej decyzji Wójt Gminy O. nie odniósł się do podnoszonej w analizie niezgodności funkcjonalnej planowanej inwestycji z istniejącym przeznaczeniem terenu, na którym jest ona planowana. Te same uwagi odnieść należy do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powołana przez organy obu instancji argumentacja zdaje się wskazywać, iż wbrew wynikom analizy uznały one dopuszczalność planowej inwestycji pod względem kontynuacji funkcji, powołując się jedynie na brak możliwości – w ich ocenie – wyznaczenia linii zabudowy, stanowiącej kontynuację linii dotychczas istniejącej. W tym miejscu podkreślić należy, iż linia zabudowy w rozumieniu przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa nieprzekraczalną granicę potencjalnej zabudowy od pasa drogowego. Jest to tylko granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.07.2008 r., sygn. I OSK 779/07). W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, ponadto materiał ten jest wadliwie zebrany i niewystarczający do załatwienia wniosku skarżącej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy jest lakoniczna, dokonano jej w oparciu o nieprawidłowo ustalony obszar analizowany, choć w części graficznej analizy w obszarze analizowanym zaznaczono istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to we wnioskach analizy stwierdzono brak kontynuacji funkcji. Nie wyjaśniono dostatecznie, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – we wniosku inwestorka wskazała na posiadanie dostępu do drogi gminnej, we wnioskach analizy znalazło się stwierdzenie przeciwnej, zaś z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że teren inwestycji przylega do drogi o nieustalonym charakterze. Zauważyć także należy, że inwestycja obejmowała budowę czterech domów jednorodzinnych, a na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o warunki zabudowy oznaczono proponowany podział terenu inwestycji na działki przeznaczone pod poszczególne planowane budynki oraz pod drogę dojazdową. Organy w takiej sytuacji powinny były wyjaśnić, czy inwestor wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanych domów domaga się również ustalenia warunków podziału nieruchomości. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia (...) listopada 2008 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, a także wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wady te skutkować musiały uchyleniem obu decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić okoliczności wymienione powyżej, sporządzić w sposób prawidłowy analizę urbanistyczną, następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy rozważyć, czy planowana inwestycja spełnia ustawowe wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) listopada 2008 r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz