II SA/Po 225/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 grudnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 grudnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką na żoną K. B. posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem organu chodzi o takie stany faktyczne, gdy zakres czynności związanych ze sprawowana opieką z uwagi na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie. Opieka musi być stała i długoterminowa. Opieka musi byś świadczona codziennie. W ocenie organu skarżący nie wykazał, ze opieka nad żoną uniemożliwia mu podjęcie stałej pracy, nawet w niecałym wymiarze etatu. Towarzyszy żonie w czasie wizyt lekarskich, robi zakupy, przygotowuje posiłki, nadzoruje zażywanie przez żonę leków, pomaga przy wejściu do wanny, wynosi śmieci, spaceruje z psem, sprząta mieszkanie, rozpala w piecu. Prowadzenie gospodarstwa domowego nie wymaga całodobowej obecności, pewne czynności mogą być wykonywane przed i po pracy. Żona nie jest osobą leżąca, nie jest cewnikowana itd. W skardze do WSA w Poznaniu skarżący podniósł, że nie jest w stanie zatrudnić się nawet na cześć etatu. Jego żonie nasiliły się schorzenia neurologiczne, w nocy ma zakładane pieluchy. Nie może jej praktycznie zostawiać samej w domu, bo np. nie dojdzie samodzielnie do łazienki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. skarżący podniósł, że nie może zostawić żony samej, podaje jej leki i posiłki. Pomaga też w rehabilitacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 323) - zwanej dalej u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Normatywną treść tej regulacji modyfikuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który uznał, że wyłączenie z możliwości uzyskania świadczenia m. in. opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia jest sprzeczne z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika więc, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Spośród przesłanek wynikających z tego przepisu niesporna było jedynie to, że żona skarżącego jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Rzecz jednak w tym, że w aktach postępowania administracyjnego brak potwierdzającego ten fakt, a stanowiącego prawnie wymagany dowód, orzeczenia komisji do spraw orzekania o niepełnosprawności. Organ nie ustalił w ten sposób wskazań co do istnienia potrzeby istnienia lub długotrwałej opieki lub pomocy, co było jego obowiązkiem przewidzianym wprost w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podstawą odmowy prawa do wnioskowanego świadczenia było natomiast stwierdzenie, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, a więc brak było - zdaniem organów - związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a faktem niewykonywania przez skarżącego pracy zawodowej. Organ I instancji ustalił mianowicie, że pomoc skarżącego ogranicza się wyłącznie do niektórych czynności życia codziennego, a jego żona nie wymaga opieki całodobowej. Ocenę tę podzielił organ odwoławczy. Badając, czy w sprawie skarżącego istniały przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, organy trafnie uznały że zachodzi konieczność ustalenia, czy konieczny zakres opieki jest absorbujący w takim stopniu, który uniemożliwiałby skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem stwierdzenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wszystkie wyroki przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, by oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo skutkowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga wyłącznie rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, lecz równorzędną przesłanką jest brak możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opiekę. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, co wszakże nie oznacza - jak tego oczekiwał zarówno Prezydent Miasta [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze - stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, nie chodzi o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych bez przerwy, ale o pozostawanie do dyspozycji podopiecznego poprzez udzielanie pomocy oraz wykazywanie ciągłej gotowości jej niesienia. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wnioskować, że w analizowanym przepisie chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być, co do zasady, sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., I OSK 1867/21; a także np. wyroki WSA: w Białymstoku z 24 stycznia 2023 r., II SA/Bk 888/22; w Poznaniu z 10 lutego 2023 r., II SA/Po 3/23 i z 23 listopada 2023 r. IV SA/Po 686/23). Powyższe jednoznacznie potwierdza wadliwość stanowiska organów orzekających w rozpoznawanej sprawie, że warunkiem do przyznania świadczenia jest wyłącznie sprawowanie całodobowej opieki. Taki wniosek legły u podstaw decyzji naruszał art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nadto, czyniąc swe ustalenia, organy - o czym już była mowa - obok przeoczenia, wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., obowiązku przeprowadzenia dowodu z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie dokonały wyczerpujących, wszechstronnych i przekonujących ustaleń faktycznych dotyczących zakresu opieki, jakiej wymaga żona skarżącego. Jak wyraźnie stanowi art. 32 ust. 2 u.ś.r. – w sprawach nieuregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumpcji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2022 r., III SA/Gl 44/22). Z kolei inna zasada ogólna – mianowicie wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania (perswazji) – zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Z kolei zasada budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) wymaga takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione, mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich ewentualne odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. (cyt.: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania") wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art.7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi co do zasady podstawę do uchylenia takiej decyzji. Zestawiając tak rozumiane obowiązki organu z wynikami postępowania dowodowego odzwierciedlonymi w uzasadnieniach ich decyzji, Sąd ocenił, że nie były one rzetelne i wszechstronne. Organy poczyniły swe ustalenia na podstawie wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego. Wskazywał on na zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną, który obok troski o normalne sprawy gospodarstwa domowego, obejmował również pomoc przy czynnościach higienicznych jak również - co szczególnie istotne, a co organy pominęły w swej ocenie - nadzór nad przyjmowaniem przez żonę leków. Waga tej okoliczności musi być istotna z punktu widzenia określenia potrzeb opiekuńczych niepełnosprawnej żony skarżącego, a to z powodu rodzaju zdiagnozowanych u niej schorzeń. Należy tu zwrócić uwagę, że żona skarżącego, na co również wskazano w wywiadzie, cierpi m. in. na depresję i była hospitalizowana na oddziale psychiatrycznym z powodu nadużycia leków. Co więcej, przy ocenie zakresu koniecznej sprawowanej przez skarżącego opieki nie zbadano tego, czy jest to opieka sprawowana codziennie oraz tego, na ile jest ona absorbująca czasowo, szczególnie uwzględniwszy niezbędność nadzoru nad przyjmowaniem leków przez żonę skarżącego. Obok więc nieprzeprowadzenia niezbędnego dowodu z orzeczenia o niepełnosprawności, nie zbadano więc innych okoliczności mogących świadczyć o istnieniu przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzeczeniem tym objął również decyzję organu I instancji. W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta [...] ustali treść aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności żony skarżącego jak również uaktualni i uzupełni w koniecznym zakresie informacje dotyczące uzasadnionych potrzeb i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną i wyda ponowną, tym razem wyczerpująco uzasadnioną decyzję w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z 6 listopada 2023 r.