II SA/Po 231/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2009 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J.Zieliński /-/ B.Drzazga /-/ E.Brychcy Decyzją z dnia [...] 2009 r. (znak [...]), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2010 r., Wójt Gminy D. na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odmówił J. K. zmiany decyzji własnej z dnia [...] 2003 r. (znak [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wywiedziono, że decyzja z dnia [...] 2003 r. dotyczyła realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch kondygnacjach naziemnych, zaś wnioskodawca J. K. w dniu [...] września 2009 r. złożył wniosek o możliwość realizacji budynku z trzema kondygnacjami naziemnymi, w tym poddasze użytkowe oraz zmianę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Wójt Gminy poinformował strony postępowania o wpłynięciu przedmiotowego wniosku i poprosił o pisemne zajęcie stanowiska w tej sprawie, zgodnie z wymogami art. 155 k.p.a. Następnie akta sprawy zostały przekazane urbaniście, który po sporządzeniu analizy poprzedzonej oględzinami terenu stwierdził, że proponowana zmiana jest niedopuszczalna, gdyż w sąsiedztwie nie stwierdzono budynków tego rodzaju o trzech kondygnacjach naziemnych. W dniu [...] października 2009 r. do organu wpłynęły pisma dwóch stron postępowania, które nie wyraziły zgody na zmianę przedmiotowych warunków zabudowy we wnioskowanym zakresie, gdyż w sąsiedztwie występują tylko budynki jednorodzinne i zdecydowanie niższe. Ponadto pismem z tego samego dnia Nadleśnictwo K. nie wniosło żadnych uwag w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył, iż art. 155 k.p.a. uzależnia zmianę decyzji od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek, a wobec tego, że strony nie wyraziły zgody na jej zmianę, odmówił zmiany decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca, który podniósł szereg zastrzeżeń natury proceduralnej dotyczących stosowania art. 11, art. 107 § 3 i art. 155 k.p.a. i zakwestionował prawidłowość oparcia rozstrzygnięcia organu na tym ostatnim przepisie. Przedstawił również wykładnię art. 155 k.p.a., który wymóg zgody odnosi do strony, która nabyła prawo, czyli w tym wypadku wnioskodawcy, a nie do pozostałych stron postępowania, gdyż żadnych praw decyzja o warunkach zabudowy w stosunku do nich nie rodzi. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgłosił zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej i zarzucił brak merytorycznego uzasadnienia decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 155 k.p.a. i wymaga wyrażenia zgody przez strony postępowania, którymi są: inwestor wnioskujący o wydanie decyzji, właściciel (użytkownik wieczysty) terenu objętego decyzją oraz właściciele użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich; na uzasadnienie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 1855/02. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się pisma Z. T. i W. J., datowane na [...] października 2009 r., z których wynika, że nie wyrażono zgody na zmianę nie tylko wysokości planowanej inwestycji, ale także na zmianę sposobu użytkowania obiektu jednorodzinnego na zabudowę wielorodzinną. W ocenie organu, wobec niespełnienia warunku z art. 155 k.p.a. brak jest podstaw do zmiany decyzji Wójta Gminy D. Ponadto Kolegium przedstawiło uwagi co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podtrzymując stanowisko organu I instancji co do niezgodności zamierzenia ze sposobem zainwestowania na ternie przyległym. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł inwestor (skargę podpisał wnioskodawca J. K. oraz P. B., który następnie poinformował Sąd, iż nie dysponuje pełnomocnictwem do działania w imieniu J. K. przed sądami administracyjnymi ani nie należy do kręgu osób mogących reprezentować stronę w postępowaniu sądowym, wymienionych w art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący sformułował zarzuty tożsame z tymi, które przestawił w odwołaniu. Ponadto sformułował szereg zarzutów dotyczących merytorycznego stanowiska organów w sprawie – co do sprzeczności zamierzenia z wnioskami analizy urbanistycznej. Zakwestionował poprawność przeprowadzenia analizy urbanistycznej, w tym wytknął naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 7 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego w art. 155 k.p.a. nie chodzi o strony postępowania, lecz o stronę, która nabyła prawo na mocy wydanej decyzji, a właściciel działek sąsiednich nie nabyli prawa w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący sformułował zastrzeżenia co do równego i konstytucyjnego traktowania obywateli w zależności od tego, czy na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy, czy też nie. Strona skarżąca przedstawiła także poglądy dotyczące charakteru i funkcji decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazała na brak możliwości zapoznania się z analizą, na którą powołuje się Kolegium, co zdaniem strony stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację. Ponadto organ miedzy innymi wskazał na to, że w dniu 9 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu I instancji o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, jednak do dnia wydania decyzji w I instancji strona nie złożyła żadnych dodatkowych dokumentów, z akt sprawy nie wynika również by wnioskodawca lub jego pełnomocnik zgłosili zamiar zapoznania się z materiałem dowodowym bezpośrednio w siedzibie organu I instancji. Do akt sprawy sądowej zostały dołączone między innymi (w formie kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem) decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 2003 r. (znak [...]) i wniosek P. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], jak również, bez poświadczenia, kopia postanowienia tego samego organu z dnia [...] 2010 r. o sprostowaniu decyzji własnej z dnia [...] 2009 r. (znak [...]). Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. skarżący podkreślił, iż osoby, które nie wyraziły zgody na zmianę decyzji, nie są bezpośrednimi sąsiadami działki nr [...], więc nie powinny być stronami postępowania, jak również złożył pismo będące uzupełnieniem wywodów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek tylko część argumentacji strony (dotycząca zakwestionowania kręgu stron postępowania) okazała się zasadna. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyta prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem wniosku skarżącego była zmiana ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2003 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organy orzekające w przedmiocie wzruszenia tej decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa, trafnie uznały, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy D. naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.). Uchybienia te dotyczą zastosowania w sprawie art. 28 k.p.a. i art. 155 k.p.a. oraz innych przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77, art. 33 § 3 i 4, art. 63 § 3 i art. 64 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). W związku z tym nie było rzeczą zasadną odnoszenie się przez Sąd do stanowiska organów i skarżącego dotyczącego merytorycznej dopuszczalności zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy, jego zgodności z zabudową i zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich. W omawianej sprawie organy orzekające w kwestii wzruszenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazały, iż dwie inne strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek, odmówiły wyrażenia zgody na zmianę tej decyzji. Organ odwoławczy sprecyzował, iż byli to Z. T. i W. J.. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż Z. T. jest właścicielem (władającym) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zaś W. J. jest współwłaścicielem (współwładającym) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wraz z E. J.). Działka nr [...] "graniczy" od strony południowej poprzez wąski pas gruntu stanowiący działkę nr [...] (prawdopodobnie drogę dojazdową/wewnętrzną do ul. [...] - działki nr [...] i [...]) z działką nr [...]. Z kolei działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], jest od niej oddzielona po stronie wschodniej kolejno działkami nr [...] i [...] (ta ostatnia działka graniczy z działką nr [...]). Tymczasem z akt organów administracyjnych, jak również z dokumentów złożonych do akt sprawy sądowej nie wynika, iżby wyżej wymienione osoby, jak również Nadleśnictwo K., były stronami postępowania. Decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 200 3 r., której dotyczy wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a., została skierowana jedynie do wnioskodawcy (P. B.) oraz złożona do akt Urzędu Gminy. W konsekwencji twierdzenia organów obydwu instancji orzekających w przedmiocie wzruszenia powyższej decyzji, co do braku zgody podmiotów, które były stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Z kolei, jeżeli w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie brały udziału wszystkie strony tego postępowania, nie brali udziału właściciele sąsiednich nieruchomości, to niezawinione nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest podstawą wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z pewnością tryb z art. 155 k.p.a. nie służy do sanowania tego rodzaju wady postępowania. Jeżeli jednak wyżej wymienione podmioty były stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy, na co zdaje się wskazywać twierdzenia Z. T. i W. J., zawarte w z dnia [...] października 2009 r., to organy winny swoje twierdzenia w tym zakresie poprzeć stosownymi dowodami. Stanowisko organów winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), bowiem kwestia ustalenia i uczestniczenia w sprawie stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. wprost rzutuje na ustalenie, czy została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a., a mianowicie zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. W tym miejscu należy podkreślić, iż w ocenie Sądu zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną w przedmiocie wydania warunków zabudowy (porównaj: teza z wyroku NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05, Lex nr 337475 oraz por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/09, LEX nr 553594). Jak stwierdzono w wyżej wskazanym wyroku NSA z dnia 7 marca 2007 r., wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Mając na uwadze powyższe należy również podnieść, że nie tylko Z. T. i W. J., ale także i sam J. K. domagający się zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. W konsekwencji otwarta pozostaje kwestia, czy postępowanie zostało zainicjowane przez stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, której adresatem był tylko P. B. Nie jest rzeczą Sądu dociekać, czy P. B. skutecznie, w trybie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przeniósł prawa i obowiązki wynikające z przedmiotowej decyzji na J. K. Do akt sądowych została dołączona kserokopia decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] 2007 r., jednakże dotyczy ona przeniesienia innej decyzji o warunkach zabudowy na J. K., a mianowicie decyzji z dnia [...] 2007 r. (znak [...]) dla działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Trzeba przy tym zauważyć, iż przedmiotowy wniosek w tym wypadku powinien być rozpatrywany w kategoriach zgody na zmianę ostatecznej decyzji, bowiem wprawdzie tryb postępowania przewidziany w art. 155 k.p.a. nie przewiduje działania na wniosek, jednak podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. należy uznać za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany (patrz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 8/08, LEX nr 481241 oraz z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2098/07, LEX nr 480193). Jeżeli decyzja z dnia [...] 2003 r. (znak [...]) dotycząca działki nr ewid. [...] została przeniesiona na wnioskodawcę, tak jak miało to miejsce w przypadku decyzji z dnia [...] 2007 r. (znak [...]) dotycząca działki nr [...]., okoliczność ta winna jednoznacznie wynikać z akt sprawy. Kwestie oczywiste dla organu, o ile nie stanowią tzw. notorii powszechnej, nie muszą jawić się w taki sam sposób sądowi dokonującemu kontroli działalności organu administracji. Sąd jeszcze raz podkreśla, iż ustalenie wszystkich stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest niezbędne dla stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka wyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kwestia legitymacji podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony powinna jednoznacznie wynikać z akt sprawy administracyjnej. Organ powinien czuwać nad tym by w postępowaniu brały udział wszystkie jego strony, a zarazem by decyzja co do zasady została skierowana tylko do tych podmiotów, które są stronami postępowania. Istotna jest także jeszcze jedna okoliczność, związana z wyżej zarysowaną kwestią ustalenia stron postępowania, jak i ich należytego reprezentowania w postępowaniu dotyczącym wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i wyrażenia przez nie zgody na zmianę takiej decyzji. Otóż z wnioskiem o zmianę decyzji w imieniu J. K. (właściciela działki nr [...]) wystąpił P. B. (wniosek podpisano: "z up. P. B."). Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, iż P. B. jest pełnomocnikiem J. K. Wprawdzie J. K. ani w odwołaniu ani też w skardze nie przeczy legitymacji P. B. do reprezentowania go przed organami administracji, jednakże art. 33 § 3 k.p.a. nakazuje pełnomocnikowi dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym aktualnie pewne złagodzenie wymogów w zakresie urzędowego uwierzytelniania dotyczy pełnomocników profesjonalnych. Wprawdzie w sprawach mniejszej wagi organ może nie żądać pełnomocnictwa w sprawach mniejszej wagi, ale tylko w sytuacji, gdy pełnomocnikiem jest członek najbliżej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Art. 64 k.p.a. określa wymogi formalne wnoszonego do organu pisma, a § 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odnosząc treść tych przepisów do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż do wniosku z dnia [...] września 2009 r. o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie załączono pełnomocnictwa; wniosek ten nie został również opatrzony odręcznym podpisem J. K., czego wymaga zapis art. 63 § 3 k.p.a. Organy administracji nie dostrzegły tych braków formalnych i nie zażądały ich uzupełnienia, do czego były zobowiązane wskazanymi wyżej przepisami prawa; względnie nie wskazały przyczyn, dla których odstąpiły od żądania pełnomocnictwa od P. B. występującego w imieniu J. K. Na koniec wreszcie godzi się zauważyć, iż organy ponownie rozpatrując sprawę powinny uwzględnić powyższe rozważania, a ponadto nie mogą tracić z pola widzenia, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej decyzją ostateczną. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu tej sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (patrz tezy wyroków NSA: z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 LEX nr 318247 i z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II OSK 267/06 LEX nr 326277). Nade wszystko jednak organ orzekający winien jednoznacznie określić, kto jest stroną postępowania o wzruszenie decyzji ostatecznej, a gdy kwestia ta zostanie pozytywnie wyjaśniona, rozważyć czy wnioskowana zmiana decyzji o warunkach zabudowy jest w ogóle możliwa, czy też zakres żądania strony przesądza, iż zmiana w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna. Wszystko to musi następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji stanowiącym rozwinięcie osnowy i jej należyte umotywowanie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt II. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt III sentencji. /-/J. Zieliński /-/B. Drzazga E. Brychcy Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ B. Drzazga