VI SA/Wa 2098/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2098/07 UZASADNIENIE W dniu [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. w celu zmiany funkcjonującego nośnika reklamowego (jednostronnego) o powierzchni reklamowej 17,11 m2 na nośnik reklamowy (dwustronny) o powierzchni reklamowej 34,22 m2, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezydent [...] W. udzielił skarżącej Spółce zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rej. ul. K. na okres od dnia 3 sierpnia 2006 r. do dnia 10 listopada 2007 r. w celu umieszczenia w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2. W dniu [...] listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej Spółki, w którym zwróciła się do organu o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. dotyczącej nośnika reklamowego przy ul. P. w rej. ul. K. z nośnika reklamowego (jednostronnego) o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na nośnik dwustronny o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 wskazując jednocześnie, iż powyższa zmiana powinna obowiązywać od dnia 1 stycznia 2007 r. do końca ważności decyzji , tj. do dnia 10 listopada 2007 r. Pismem z dnia 7 grudnia 2006 r., organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zmiany zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich, zgodnie z art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy A. S.A. z siedzibą w P. złożonego w dniu 16 listopada 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rej. ul. K. w celu zmiany funkcjonującego nośnika reklamowego (jednostronnego) o powierzchni reklamowej 17,11 m2 na nośnik reklamowy (dwustronny) o powierzchni reklamowej 34,22 m2 . W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się: 1/ Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2/ Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3/ opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...]; 4/ opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. badania natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.); 5/ pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych: 6/ pismo Komendy [...] Policji, Wydziału Ruchu Drogowego z dnia 21 września 2006 r. w sprawie podniesienia dotychczasowych limitów prędkości na niektórych ciągach komunikacyjnych [...]; 7/ szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku; 8/ statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] w latach 2004, 2005, 2006. Organ wskazał na zmianę stanu faktycznego dotyczącego możliwości zajmowania pasa drogowego we wnioskowanym miejscu, a powołując się na statystyki policji zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniały 1694 wypadki drogowe, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Ponadto, jak ustalił, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wprowadzają zaś istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 r. Dokumenty te pozwalają na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Organ podkreślił przy tym, że jednym z celów Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%, a reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni zaś ważną rolę w układzie komunikacyjnym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1720 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 2230 pojazdów na godzinę. Ponadto na ulicy P. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, który ma wynosić 80 km/godz. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi zaś 3,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazana reklama umieszczona została ponadto na trawniku oraz w odległości 38 m od znaku drogowego D-15. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, art. 7, 77 i 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednocześnie wniósł o uwzględnienie przez organ odwoławczy faktu, iż skarżąca zgłaszała w pierwszej kolejności wniosek o wydanie zezwolenia na nośnik reklamowy o powierzchni reklamowej 34,22 m2 , a jeżeli ten wniosek nie zostanie uwzględniony, to o przedłużenie zezwolenia dla nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 17,11 m2 . W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ I instancji naruszył w sposób istotny art. 10 i 81 k.p.a., ponieważ nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami zawierającymi nowe dowody. Okoliczności wykazane tymi nowymi dowodami nie mogą więc być uznane za udowodnione, ponieważ art. 81 k.p.a. stwierdza wyraźnie, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Ponadto kopie map obrazujących natężenie ruchu kołowego w Warszawie nie wskazują na to, aby zrobione zostały z dokumentów urzędowych (brak pieczęci i podpisu osoby odpowiedzialnej za przedstawione w nich dane). Nie wiadomo kto stworzył ww. mapy i kto jest odpowiedzialny za dane w nich przytoczone. Takie mapy mogą więc być wykorzystywane na własne prywatne potrzeby, a nie w ramach postępowania administracyjnego, gdzie istotną wagę przykłada się do rzetelności dowodów. Pełnomocnik skarżącej zgłosił także zastrzeżenia do opinii mgr inż. [...] wskazując, m. in., iż w opinii tej jej autor powołuje się na badania zagraniczne, ale nie podaje kiedy, kto i gdzie je przeprowadził oraz jaki był ich rezultat, a ponadto sam ustala wielkość natężenia ruchu drogowego, przy którym dopuszczalne jest funkcjonowanie reklam w pasie drogowym, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącej powołał się na wyniki badań przeprowadzonych za granicą przez V. dotyczących wpływu tzw. outdooru (reklamy zewnętrznej) na kierowców i na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz badania przeprowadzone przez instytut T. dotyczące wpływu instalacji nośników ze zmiennym motywem (typu scroll) na wypadkowość w ich bezpośrednim otoczeniu wskazując, iż badania te wykazały, że reklamy nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków. Podkreślił też, że zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązkiem organu I instancji, zarówno przy wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i przy odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Pełnomocnik skarżącej zarzucił, iż w przedmiotowej sprawie organ co prawda zebrał pewien materiał dowody, ale nie umożliwił skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do tego materiału. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż skarżąca od 2002 r. do dnia 10 listopada 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. 17,11 m2. Według niego organ błędnie zastosował art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który dotyczy "lokalizowania" obiektów w pasie drogowym. Skoro bowiem nośnik reklamowy skarżącej został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 ww. ustawy. Potwierdzeniem tego, jest treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych według którego, w decyzji "lokalizacyjnej" określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do m.in. uzyskania pozwolenia na budowę etc. Wydając więc decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy zaś raz zostanie to już przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Na potwierdzenie zasadności tych twierdzeń pełnomocnik skarżącej powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05, Lex nr 194010. Zarzucił ponadto organowi I instancji błędne zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podnosząc, iż organ ten w sposób milczący wyraził już zgodę (w trybie art. 43 w zw. z art. 38 ust. 3) na odstępstwo polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego 3,5 m od jezdni. Podniósł też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada regułom art. 107 § 3 k.p.a. Organ pominął bowiem dowody świadczące na korzyść skarżącej (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od maja 2001 do listopada 2007) i nie wziął pod uwagę, że nie zaszły żadne zmiany okoliczności, które uzasadniałyby inne rozstrzygnięcie sprawy niż to miało miejsce w latach poprzedzających. Tym samym organ nie rozpatrzył sprawy i potraktował ją mechanicznie. Organ I instancji naruszył tym samym przepisy k.p.a. w takim zakresie, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady i musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami, a ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde natomiast umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04 podkreślając, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Za niezasadny organ odwoławczy uznał w związku z tym zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć jest podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej A. S.A. zarzucił organowi naruszenie : 1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczenie", "zajęcie", "usytuowanie" oraz art. 38 i art. 39 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a ponadto nieodniesienie się do wniosku zgłoszonego w odwołaniu, który dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla istniejącego nośnika o pow. 17,11 m2 . Wniósł w związku z tym uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż umieszczenie nośnika reklamowego może dotyczyć tylko takiego przypadku, gdy tego nośnika wcześniej w pasie drogowym jeszcze nie było, ale ma zostać w nim umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej" wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Raz umieszczony w pasie drogowym obiekt budowlany nie może natomiast być jeszcze raz umieszczony bez jego wcześniejszego demontażu, rozbiórki. Tym samym obiekt budowlany lokalizowany w pasie drogowym na podstawie decyzji zarządcy drogi na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a, oznacza de facto, że zarządca drogi wydaje decyzję w trybie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym ww. obiektu. Na potwierdzenie zasadności tych twierdzeń pełnomocnik skarżącej powołał się na orzeczenia wydane przez NSA w sprawach I OSK 400/06 oraz I OSK 1151/06. Powtórzył jednocześnie argumentację, którą przedstawił już wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] W., iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1, a nie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji faktycznie nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz, czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Zarzucił też, że decyzje organów obu instancji są wadliwe z punktu widzenia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a decyzja organu II instancji nie odnosi się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ II instancji nie rozpatrzył wniosku skarżącej o przedłużenie zezwolenia dla nośnika o pow. reklamowej 17,11 m2, a tylko generalnie odniósł się do decyzji organu I instancji. Nawet zaś gdyby przyjąć, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 38 ust. 1 tej ustawy, to decyzje organów obu instancji są również wadliwe z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy. Organy powołują się bowiem na ten sam materiał dowodowy we wszystkich decyzjach odmownych wydawanych w 2007 r. w różnych sprawach. Na poparcie zasadności tych zarzutów pełnomocnik skarżącej powołał się na wyroki NSA z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 889/06 oraz z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1768/99. Zarzucił ponadto, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zakwestionował też wartość dowodową opinii mgr inż. [...]. Podniósł też, że organ I instancji pominął całkowicie jako dowód w sprawie decyzje administracyjne wydawane w latach 2001-2006, które świadczą o tym, że spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto zgodnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. S.A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. - naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest wyraźne podkreślenie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, albowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego - zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Organ nie ustalił bowiem poprawnie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod określoną normę prawną. Z przedłożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. akt administracyjnych wynika, że Kolegium utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji nie dostrzegło bądź też pominęło braki postępowania oraz istotne wady decyzji organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że skarżąca spółka występując do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. zwróciła się wyraźnie z prośbą o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. dotyczącej nośnika reklamowego przy ul. P. w rej. ul. K., z nośnika jednostronnego o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na nośnik dwustronny o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2, wskazując jednocześnie, iż powyższa zmiana powinna obowiązywać od dnia 1 stycznia 2007 r. do końca ważności decyzji, tj. do dnia [...] listopada 2007 r. W tej sytuacji przyjąć należy, iż wniosek skarżącej Spółki z dnia 16 listopada 2006 r. dotyczył zmiany decyzji ostatecznej nr [...], nie zaś jej przedłużenia, czy też wydania nowej lokalizacji nośnika reklamowego. Dopiero bowiem na etapie postępowania odwoławczego strona zaczęła modyfikować swój wniosek wnosząc alternatywnie o przedłużenie zezwolenia dla nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 17,11 m2. Skoro zaś wniosek strony skarżącej dotyczył zmiany decyzji ostatecznej, to organ winien rozważyć zakwalifikowanie go jako wniosku złożonego w trybie przepisu art. 155 k.p.a., bądź też zwrócić się do strony z żądaniem jednoznacznego wyjaśnienia tej okoliczności (intencji strony). Pamiętać bowiem należy, iż w świetle przepisu art. 155 k.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej; za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Organ I instancji wydając w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. zastosował natomiast zwykły tryb postępowania, stosowany w przedmiocie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem należy zauważyć, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a. uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Należy przy tym zauważyć, że choć tryb postępowania przewidziany w art. 155 k.p.a. nie przewiduje działania na wniosek, to podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. można uznać za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany decyzji (tak m.in. A. Matan /w:/ /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005 i powołany tam wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95, LEX 27429). W rozpatrywanej sprawie omawianym wyżej podaniem strony jest jej pismo z dnia 16 listopada 2006 r. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Brak należytej staranności wykazany przez organ administracji obu instancji w prowadzeniu niniejszej sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy mieści się w kategorii podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż na tym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności ustali stan faktyczny sprawy, przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury administracyjnej, a dopiero później dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Natomiast przyjęte stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie, zgodnie z granicami wniosku, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie argumenty i zarzuty podnoszone w toku postępowania przez skarżącą Spółkę. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).