II SA/Po 24/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2010r. sprawy ze skargi A. B. – Zakład A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych; oddala skargę /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2009 roku Burmistrz Miasta T., działając na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, cofnął A. B., bez odszkodowania wydane decyzją Nr [...]z dnia [...] maja 2007 roku, zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Miejskiej T . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na mocy decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] maja 2007 roku A. B. uzyskał zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a w punkcie IX decyzji jako jedyne miejsce unieszkodliwiania odpadów komunalnych wskazany został Zakład A w P.N . Z dniem 30 kwietnia 2009 roku Związek Komunalny Gmin "X", z/s w K., właściciel wymienionego w decyzji zakładu utylizacji i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, odstąpił od zawartej A. B. umowy na dostarczanie odpadów komunalnych z uwagi na fakt niewywiązywania się przedsiębiorcy z warunków umowy (brak dostaw odpadów). W związku z powyższym Burmistrz Miasta T., działając na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wezwał przedsiębiorcę do niezwłocznego zaniechania naruszania warunków określonych w wydanym zezwoleniu i wyznaczył czternasto dniowy termin, w którym przedsiębiorca winien ponownie zawrzeć umowę na dostawę odpadów ze wskazanym w decyzji zakładem utylizacji i unieszkodliwiania odpadów. Związek pismem z dnia 10 sierpnia 2009 roku potwierdził, że A. B. nie ma zawartej umowy na dostarczanie odpadów komunalnych do Zakładu A. W ocenie organu z uwagi na fakt, że Pan A. B. nie zawarł ponownie umowy na dostarczanie odpadów komunalnych do Zakładu A w P. N., prawidłowe wykonywanie warunków udzielonego zezwolenia stało się niemożliwe, gdyż składowisko A było jedynym, wymienionym w zezwoleniu, dopuszczalnym miejscem składowania odpadów. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jeżeli przedsiębiorca, mimo wezwania nadal narusza warunki określone w zezwoleniu, organ cofa, w drodze decyzji, przedmiotowe zezwolenie bez odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. B. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, iż zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...]maja 2007 roku w odniesieniu do aktualnych ustaleń sprawy, pozwala na jego cofnięcie bez odszkodowania, podczas gdy wnikliwa analiza materiału dowodowego, połączona z właściwą interpretacją przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, a także "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 2005 roku (DZ. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie". Ponadto odwołujący zarzuca naruszenie art. 7 i art. 8 kpa, poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony i utratę zaufania wśród obywateli T . Dalej odwołujący podniósł, że na dzień wydania decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] maja 2007 roku miał podpisane umowy ze składowiskiem A oraz ze składowiskami w K., K. i H . Od decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] maja 2007 roku złożył odwołanie, a następnie skargę do WSA w Poznaniu. Zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2009 roku, wydana na skutek wypowiedzenia z dniem 30 kwietnia 2009 roku umowy przez składowisko A jest w ocenie odwołującego niesłuszna w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż w momencie wydania decyzji o zezwoleniu odwołujący spełniał wszystkie ustawowe wymogi i "dopiero po wypowiedzeniu umowy zmieniły się okoliczności. W konkluzji odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zezwalającej na wywóz odpadów z miasta T . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku na podstawie art. 138§1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. w sprawie cofnięcia zezwolenia. W motywach uzasadniających decyzje przytoczono dotychczasowy tryb postępowania podając , że decyzją z dnia [...]maja 2007 roku Burmistrz Miasta T. udzielił zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy miejskiej T., wydając je na czas oznaczony do dnia 08 maja 2017 roku. W punkcie VI decyzji o zezwolenie "Sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów komunalnych" wskazano, że należy je przekazywać do Zakładu A, gmina C. K . Dodatkowo w pkt IX decyzji określono, że miejscem unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa Wielkopolskiego jest Zakład A w P. N . W uzasadnieniu decyzji przywołano zapisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta T., które stanowią, że od dnia 1 stycznia 2007 roku odpady powstające na terenie Miasta T. należy przekazywać na składowisko A. Od powyższej decyzji odwołanie , a następnie skargę do WSA w Poznaniu złożył Pan A. B. zarzucając, że Burmistrz Miasta T. wyznaczając miejsce unieszkodliwiania odpadów nie uwzględnił załączonych do wniosku umów ze składowiskami w K., K. i H. oraz zarzucając naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wskazanie tylko jednego miejsca, do którego należy przekazywać odpady powstające na terenie miasta T. a także art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez wskazanie jednego miejsca utylizacji odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 roku, sygn. akt III S.A./Po 700/07 oddalił skargę. Dalej wskazano ,że decyzja zezwalająca nie była kwestionowana w trybie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Uznano więc, że jednym z warunków zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy miejskiej T., jakie posiada Pan A. B., jest przekazywanie odpadów komunalnych na składowisko A Dokonując oceny prawnej wskazano na przepis art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania, nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji "zezwolenie bez odszkodowania". W rozpatrywanej sprawie, A.B. pomimo wielokrotnych telefonicznych i pisemnych wezwań nie wywiązywał się z obowiązku dostarczania zebranych na terenie gminy Miejskiej T. odpadów komunalnych na składowisko A w P. N., co było przyczyną rozwiązania z dniem 30 kwietnia 2009 roku umowy zwartej z Panem A. B . Po 30 kwietnia 2009 roku Pan A.B.nadal odbierał odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Miejskiej T, i dostarczył je na inne, bliżej nie określone, składowisko, a nie na ustalone w zezwoleniu składowisko A , naruszając tym samym warunek zezwolenia, o którym mowa w art. 9 ust. la pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mimo wezwania Burmistrza Miasta T. do niezwłocznego zaniechania naruszenia tego warunku przedsiębiorca nadal dostarcza odebrane odpady komunalne na inne składowisko niż A. Tym samym spełnione zostały przesłanki, określone w art. 9 ust. 2 w związku z ust. la pkt 5 ustawy, do cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania. W postępowaniu o cofnięcie zezwolenia w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może być kwestionowana prawidłowość wydanego zezwolenia i badanie jego zgodności z przepisami art. 7 ustawy, gdyż kwestie te zostały przesądzone ostatecznie w odrębnym postępowaniu. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy stanowi, że "organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania", a więc nie ma w tym postępowaniu miejsca na wydanie nowej decyzji - zezwolenia na innych warunkach niż zezwolenie, które zostało cofnięte, o co wnosił odwołujący . Na powyższą decyzję A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i udzielenie zezwolenia na odbieranie odpadów na terenie miasta T . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego, art. 7 i art. 8 kpa polegające na nieuwzględnieniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony. W uzasadnieniu Skarżący omówił treść art. 9 ust. 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminy w aspekcie przesłanek, pozwalających na odmowę wydania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych i z tej analizy wywiódł, że "nie zaistniała żadna z przytoczonych wyżej okoliczności umożliwiająca cofnięcie zezwolenia", Uzasadniając naruszenie art. 7 i art. 8 kpa skarżący podniósł, że cofnięcie zezwolenia wiąże się z przyszłą działalnością firmy, a w szczególności odnosi się do jej płynności finansowej, stąd zaskarżona decyzja nie tylko jest sprzeczna z interesem skarżącego, ale w istotny sposób uderza w mieszkańców miasta T . Konsekwencją naruszenia art. 7 jest naruszenie zasady art.8 kpa . W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c tej ustawy). Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem oceny sądu jest decyzja administracyjna cofająca skarżącemu bez odszkodowania zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu administracyjnego są prawidłowe i wystarczające do podjęcia właściwej decyzji. Po podjęciu wiadomości ,że skarżący nie wypełnia ciążących na nim obowiązków , a wynikających z zezwolenia z dnia 9.05.2007 r. tzn., że skarżący nie przekazuje odpadów komunalnych na wskazane w tej decyzji miejsce wszczęto postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Skarżący tymczasem zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestionuje fakt, że w decyzji udzielającej zezwolenia na odbieranie odpadów wskazano mu i zobowiązano do korzystania z jednego miejsca do składowania tychże odpadów. Ocena skarżącego, że w ten sposób ograniczona została jego swoboda w działalności gospodarczej jest nietrafna. Sąd podkreśla, że decyzja z 9.05.2007 r. jest ostateczna, została poddana kontroli sądowej i w sprawie III SA/PO 700/07 WSA w Poznaniu skargę oddalono. Ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2005 nr 236 poz.2008) określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy – art. 1 cyt. ustawy. W przepisach art. 9 ust. 2-4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca uregulował instytucję zwaną odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie z tymi uregulowaniami przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, a nie wypełnia określonych w nim warunków zostaje przez organ wezwany do zaniechania naruszeń. Powyższy obowiązek organ gminy wypełnił, ponieważ pismem z dnia 30.06.2009 r. wezwał przedsiębiorcę do niezwłocznego zaniechania naruszania warunków określonych w zezwoleniu. Skarżący nie dostosował się do wezwania i w dalszym ciągu swojej działalności gospodarczej odpadów komunalnych nie składował w miejscu wskazanym. W takim stanie faktycznym organ musi cofnąć zezwolenie bez odszkodowania. Ponieważ cofnięcie zezwolenia nie może nastąpić bez wyczerpania drogi proceduralnej wskazanej w art. 9 ust. 2 ustawy organ administracji w sposób prawidłowy w tym zakresie procedował i nie można przypisać mu jakichkolwiek zaniedbań, które mogłyby mieć wpływa na wynik sprawy. Nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego wskazanego przez skarżącego art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Wskazany przepis określa warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług. Jak wskazano wyżej warunki świadczenia usług przez skarżącego zostały określone w zezwoleniu i na tym etapie postępowania skarżący nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości zezwolenia tym bardziej ,że sąd w wyroku z dnia 11.12 2007 w sprawie III SA/PO 700/07 oddalił skargę. Sąd nie podziela wywodów skarżącego o ograniczeniu jego prawa do swobodnej działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się ,że wskazanie jednego miejsca składowania odpadów komunalnych jest prawidłowe .vide.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.03.2008 II OSK 1216/07, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.09.2009 r. III SA/GL 614/09. Również w literaturze fachowej wskazuje się, że użycie w art. 9 ust.1a pkt. 5 cyt. ustawy liczby mnogiej "miejsca" nie wynika, że organ administracji jest zobowiązany wskazać na co najmniej dwa miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Vide: artykuł publikowany PPP.2008.4.36 pt. Konkurencja w sektorze odpadowym w świetle praktyki decyzyjnej organu antymonopolowego a wymogi prawa wspólnotowego. W pełni akceptując powyższy pogląd sąd podkreśla, że Gmina odpowiada za wykonywanie usług o charakterze użyteczności publicznej może zatem w oparciu o obowiązujące przepisy określać wymagania jakie w tym zakresie należy spełniać. Określone wymagania są zgodne z zapisami Wspólnego Planu Gospodarki Odpadami gmin członków Związku Komunalnego Gmin, przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej T. nr XIX/201/04 z dnia 9.09.2004 r. , także zapisami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T., przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej nr XXXIX/440/06z 14.09.2006 r. Wskazane przepisy prawa miejscowego obligują aby odpady komunalne z miasta były utylizowane w konkretnym zakładzie utylizacji. Reasumując zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w pełni odpowiada prawu wobec czego Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/E.Brychcy /-/J.Szaniecka /-/B.Drzazga