III SA/Gl 614/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie koncesji i zezwoleń oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka z o.o. "A" z siedzibą w C. wystąpiła do Prezydenta Miasta C. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenu miasta C., zgodnie z zapisem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. Nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm. , dalej ustawa o czystości). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania z terenu miasta C. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i określono warunki jej prowadzenia. Tą samą decyzją w pkt II odmówiono wnioskodawcy wskazania jako miejsca unieszkodliwiania odpadów o kodzie 20 03 01 (niesegregowane odpady komunalne): - "B" Sp. z o.o. W. Zakład w L., _ Składowiska Odpadów Komunalnych w P. oraz uwzględnienia firmy "C" z siedzibą w C. jako pośredniczącej w transporcie odpadów o kodach: - 20 01 36 do miejsca unieszkodliwiania "D" Sp. z o.o. w C., - 20 01 39 do firmy "E" Sp. z o.o. w K. Jako podstawę prawną powyższej decyzji wskazano art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1, 1a i 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach(Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), art. 7 ust.2 , art. 9 ust. 3 i 4, art. 10, art. 13 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz.251). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmówiono wnioskodawcy wskazania wymienionych wyżej składowisk jako miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 bowiem powinno być ono określone zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o czystości, a takim miejscem jest składowisko w S. Zostało ono wskazane Zarządzeniem Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. i Nr [...] z [...] r. jako spełniające wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii dla unieszkodliwiania odpadów o kodzie 20 03 01 i położone najbliżej miejsca wytworzenia odpadów. Również w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] z [...] r. – przyjętego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] r. składowisko to otrzymało miano składowiska regionalnego dla odpadów wytworzonych w [...] części Województwa [...], zaś składowisko w L. wskazano jako regionalne dla gmin L., P., B. i K., a składowisko w P. określono jako lokalne. Odnośnie odmowy uwzględnienia firmy pośredniczącej w transporcie odpadów o kodach 20 01 36 oraz 20 01 39 wyjaśniono, że brak jest przepisów ustawowych dających możliwość zlecania usług objętych zezwoleniem innemu przedsiębiorcy. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji tylko w części dotyczącej wskazania jako jedynego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów o kodzie 20 03 01 Zakładu Zagospodarowania Odpadów w S. w sytuacji kiedy wnioskodawca wskazywał jeszcze dwa inne składowiska. Zarzucił organowi koncesyjnemu naruszenia art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach przez jego błędną interpretację ponieważ wskazano tylko jedno składowisko i to takie w którym Gmina C. ma swoje udziały, a ustawa mówi o miejscach odzysku. Decyzją nr [...] z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie podzieliło zasadności zarzutów odwołania i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono regulacje prawną obowiązującą w zakresie wydawania zezwoleń oraz interpretację art. 9 ust.1a pkt 5 ustawy o czystości w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, która jest odmienna od wykładni przedstawionej przez wnioskodawcę. Wywody te poparto wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w uzasadnieniu wyroku z 18 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/07, w którym stwierdzono, że właściwy organ wskazując w zezwoleniu na jedno składowisko nie narusza ani art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku ani art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Dalej wskazano na znaczenie pojęcia "bliskości" składowiska od miejsca wytworzenia odpadów oraz rejony obsługi poszczególnych składowisk wynikające z "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...]" – załącznik do uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] r. oraz zapisu § 1 pkt 4 zarządzenia Prezydenta Miasta C. z [...] r. w sprawie ustalania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych (..). Podkreślono, że miejsca odzysku wskazane przez wnioskodawcę we wniosku muszą być zgodne z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami, a "Plan gospodarki odpadami dla Miasta C. (załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z [...] r.) stanowi, że odpady niesegregowane (zmieszane) pochodzące z terenu miasta winny być dostarczane na składowisko Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. w M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Spółki "A" zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego: - art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 i ust. 1a pkt 5) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędne wskazanie tych przepisów, a niezastosowanie art. 8 ust. 2 tej ustawy, - naruszenie prawa procesowego- art. 107 § 1 w związku z art. 140 kpa przez niepełne wskazanie podstawy prawnej i art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem sporu jest ograniczenie wskazania miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów do jednego tylko składowiska, co zdaniem strony skarżącej stanowi naruszenie prawa i zasady konkurencyjności na rynku odpadów, a także w kontekście wskazania innych miejsc składowania odpadów w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu. Podkreślono również, że rozpoznający wniosek bada jedynie czy miejsca odzysku lub unieszkodliwiania zostały wskazane prawidłowo – zgodnie z wymogami art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, iż wzorzec kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 184 Konstytucji RP oraz 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz 1269). Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej - także podatkowej - stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem tej działalności. Nie ocenia zaskarżonych decyzji kierując się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej. Kierują się natomiast konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, oznaczającą, iż w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej podatnicy będą traktowani tak samo. A to oznacza, iż stosuje tę regułę wobec wszystkich, bez względu na ich faktyczną znajomość prawa. Nadto w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, 3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, 4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części - wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Dalej w myśl art. 7 ust 3a. powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009 r. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta) w orzecznictwie sądów administracyjnych wywołuje spory o jego charakter prawny. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zarządzenie wydawane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który obliguje organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług polegających na odbieraniu odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych posiada cechy aktu prawa miejscowego. Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w powołanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 394/05 (Wspólnota 2006/17/49), iż akt tego rodzaju jest skierowany, co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenie, ale nieokreślonego ich kręgu, a więc do każdego pomiotu, który w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej pragnie zajmować się czynnościami mieszczącymi się w granicach przedmiotowych wskazanego zarządzenia, a nadto ustalający wymagania, jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeśli chcą skorzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Nadto do mieszkańców informując ich o tych wymaganiach. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny (zobacz wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 500/08). Zaś konieczność uzyskania zezwolenia na prowadzenie wskazanego rodzaju usług komunalnych jest prawnie dopuszczalną formą ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż jest warunkiem prowadzenia tej działalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska bądź ochrony innych wymienionych tam dóbr i wartości. Zezwolenie, zgodnie z zapisem art. 9 ust.1a ustawy o czystości na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać dodatkowo: 1) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości; 2) sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów komunalnych; 3) dopuszczalny do składowania poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji; 4) sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji; 5) miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Wreszcie w myśl art. 8a ust. 3 powołanej ustawy udzielenie zezwolenia, odmowa jego udzielenia, a także jego zmiana następuje w drodze decyzji. Strona skarżąca domagając się zmiany udzielonego jej zezwolenia poprzez rozszerzenie katalogu miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów, o jakich mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. N r 39, poz. 251 ze zm.) zarzuciła organowi I instancji, a w konsekwencji organowi odwoławczemu błędną wykładnię art. 9 ust. 1a pkt 5) ustawy o utrzymaniu czystości poprzez wskazanie tylko jednego takiego miejsca unieszkodliwiania odpadów o kodzie 20 03 01 w sytuacji kiedy ona wskazała jeszcze dwa inne składowiska. Istotnie, także w piśmiennictwie (m.in. W.Radecki, Paragraf i Środowisko. Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych, Aura 2006/3/s.36) podnosi się, że przyjęta w art. 9 ustawy o odpadach zasada bliskości pozostaje w związku z art.9 ust. 1a pkt 5) ustawy o czystości zgodnie, z którym zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i rodzi wątpliwości, czy wójt, burmistrz, prezydent miasta jest obowiązany w zezwoleniu wskazać na co najmniej dwa miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Jednocześnie przeważa pogląd, iż to określenie trzeba interpretować zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa o odpadach, w tym z zasadą bliskości. Jeśli zatem jedno ze składowisk oferuje warunki - z punktu widzenia ochrony środowiska - wyraźnie lepsze od pozostałych, to właściwy organ wskazując w zezwoleniu na jedno składowisko nie narusza ani art. 9 ust. 1a pkt 5) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku ani art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. To przecież ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na wójta obowiązek określenia w zarządzeniu miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a realizowanie ustawowych kompetencji jest ich obowiązkiem (określenie omawianych wymagań nie jest pozostawione uznaniu wójta (obecnie Rady gminy w uchwale), był do tego zobowiązany (wójt...określa). Sposób określenia omawianych wymagań musi uwzględniać przepisy prawa, nie tylko powołanej ustawy i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006, Nr 5, poz. 33) ale przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), z której przepisu art. 9 wynika, że odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 Prawa ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Gmina odpowiada za wykonywanie usług o charakterze użyteczności publicznej a zatem może - w oparciu o przepisy prawa - określać wymagania, jakie w tym zakresie należy spełniać a wymagania te powinny uwzględniać zasady ustawowe, zasady określone we wskazanym rozporządzeniu oraz zasady wynikające z innych przepisów prawa, w tym m.in. zasadę bliskości, której uwzględnienie może prowadzić do wskazania jednego miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Tym samym wykładni prowadzącej do wniosku, że organ wskazując jedno miejsce odzysku lub unieszkodliwiania narusza prawo, nie można uznać za prawidłową. Jeśli jedno ze składowisk oferuje warunki - z punktu widzenia ochrony środowiska - wyraźnie lepsze od pozostałych, to właściwy organ wskazując w zezwoleniach na jedno składowisko - wyraźnie lepsze od pozostałych, nie narusza prawa a wręcz do takiego działania jest obowiązany. Przyczyny dla których ustawodawca użył liczby mnogiej mogą być różne i niekoniecznie ta liczba mnoga oznacza "co najmniej dwa" (zobacz wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt 140/08, LEX 470946). Tym samym oceniając rozwiązania prawne w badanym zakresie należy mieć na względzie, jak już wskazano, zasady ochrony środowiska i szczegółowe zasady wynikające z ustawy o odpadach a także ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i treść zarządzenia ( por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r. II OSK 1216/07, LEX 470915). W niniejsze sprawie, na co wskazał organ odwoławczy "Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa [...]" będący załącznikiem do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] r. dzieli składowiska na lokalne i regionalne wskazując jednocześnie rejony obsługi poszczególnych składowisk. I tak składowisko w P. jako lokalne obsługuje rejon gminy K., a składowisko regionalne w L. obejmuje rejon L., P., B. i K. Składowiska te znajdują się na terenie województwa [...], ale nie zostały wskazane do odbierania odpadów z terenu Gminy C., co wynika z zapisu Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta C., będącego załącznikiem do uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z [...] r. Zgodnie z tym Planem odpady komunalne niesegregowane pochodzące z terenu C. powinny być dostarczane na składowisko [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o o. w M. Docelowo składowisko to będzie przyjmowało odpady komunalne z terenu powiatu c. i części powiatu m. (k. 48) Nadto zgodnie z zapisem § 1 ust. 4 Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z [...] r. (zmienionym Zarządzeniem Nr [...] z [...] r.), które ma cechy prawa miejscowego przedsiębiorca kierujący wniosek o wydanie zezwolenia musi wskazać miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych zgodne z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami. W § 1a tego zarządzenia składowisko w S. wskazano, w oparciu o wojewódzki i gminny plan gospodarki odpadami jako miejsce unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Zapis ten nadal obowiązuje i nie został nigdy zakwestionowany. Jak wynika z zapisu Planu gospodarki odpadami dla Miasta C. na lata [...] (str. 6) na terenie miasta nie funkcjonuje zintegrowany system gospodarki odpadami. Wydano [...] zezwoleń na wywóz odpadów stałych i płynnych, a odpady pochodzące z terenu miasta C. są dostarczane na składowisko [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. w M. Na składowisko to dostarczane są również odpady Powiatu C. (str. 15). Składowisko zostało wskazane zgodnie z § 4 pkt 40 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzenia planów gospodarki odpadami (Dz. U. Nr 66, poz. 620) tymczasowo do czasu uruchomienia Zakładu Zagospodarowania Odpadów (str. 24). Również Sąd orzekający w sprawie nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego przez organ odwoławczy wskazanego, które zostały podniesione w skardze, gdyż ustawa o odpadach jest aktem prawa prawa szczególnym do którego odwołuje się ustawodawca w art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1a pkt 5) ustawy o czystości, a co zostało opisane w uzasadnieniu decyzji. Brak wskazania tych przepisów w rozstrzygnięciu decyzji nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Jak już wspomniano wyżej zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd obowiązany jest skargę oddalić. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.