II SA/Po 242/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. F., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza D. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania odwołującej się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 6 października 2017 r. M. F. zwróciła się o ustalenie na jej rzecz prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jej babcią K. P.. Załączyła szereg wymaganych dokumentów, w tym między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] 2016 r., [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności K. P. (wniosek wraz z dokumentacją – zob. k. 38-74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 31 października 2017 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że M. F. zapewnia K. P. całodobową opiekę (k. 16-32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Burmistrz, powołując się miedzy innymi na art. 16a w zw. z art. 2 pkt 2, art. 3, 5, 20, 24, 2526, 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), odmówił przyznania M. F. wnioskowanego świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 12-13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ – przytoczywszy istotne w sprawie regulacje – wskazał, że wymagająca opieki K. P. jest wdową i ma jedno dziecko. Jej córka, B. F., na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oświadczyła, że nie może się opiekować matką, gdyż pracuje zawodowo w Zakładzie [...] w [...] na ˝ etatu oraz na umowę zlecenie w [...] Ośrodku [...] w [...] świadcząc usługi opiekuńcze w formie pomocy [...]. B. F. większość czasu spędza poza domem, a jej matka (K. P.) wymaga stałej opieki. B. F. ma na utrzymaniu męża i w związku z tym nie może zrezygnować z pracy zawodowej, aby sprawować opiekę nad członkiem rodziny. Burmistrz wskazał dalej, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasiłek może być przyznany osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszym stopniu, jeżeli nie ma osoby obowiązanej w tym zakresie w pierwszej kolejności albo gdy taka osoba nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującą. Burmistrz podkreślił, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest skierowany do jakiegokolwiek członka rodziny w zależności od tego, kto sprawuje opiekę, ale jest przeznaczony wyłącznie określonym osobom. W odwołaniu M. F. podniosła, że pozostaje bez środków do życia i w domaga się uwzględnienia jej jako osoby opiekującej się babcią. Zaznaczyła, że objęta opieką K. P. jest osobą niepełnosprawną po [...] i jednocześnie po [...], który rzutuje na jej zdolność [...]. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazuje, że ma ono charakter trwały, a samo orzeczenie wydano na stałe. M. F. zaznaczyła, że od około trzech lat to ona opiekuje się babcią. Wiązało się to z poważną decyzją życiową związaną z rezygnacją z jakiegokolwiek zatrudnienia w celu sprawowania opieki na osobą zależną od pomocy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało rozstrzygnięcie Burmistrza w mocy. Organ odwoławczy szerzej odniósł się do statusu B. F. przez pryzmat jej obowiązków alimentacyjnych względem K. P.. Powołując się na przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 132) oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05) Burmistrz zaznaczył, że prawo określa kolejność osób zobowiązanych do alimentacji, a przyznanie świadczeń z tytułu opieki członkowi rodziny zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności wymaga ustalenia, że nie ma bliższej osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności albo, że wywiązanie się przez nią z jej obowiązków jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Kolegium podkreśliło, że K. P. ma córkę B. F., na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Córka zamieszkuje w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem. M. F. nie przedstawiła żadnych uzasadnionych okoliczności, które wskazywałyby, że córka K. P., zobowiązana względem niej alimentacyjnie w pierwszej kolejności, nie jest w stanie zadośćuczynić swojemu obowiązkowi. Zdaniem Kolegium okolicznością taką nie jest konieczność kontynuowania pracy zawodowej. Nie jest to także obiektywna przeszkoda w wywiązaniu się z obowiązku alimentacyjnego. W skardze M. F. podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna. Sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawną babcią od trzech lat i wspólnie z nią zamieszkuje. Z tego właśnie powodu zrezygnowała z podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. W konkluzji M. F. wystąpiła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy M. F. dodała, że jej babcia wymaga całodobowej opieki, a matka z tej racji, że pracuje, nie jest w stanie zapewnić tej opieki. Skarżąca oświadczyła, że w rodzinie podjęto decyzję, że to ona zrezygnuje z zatrudnienia, natomiast jej matka B. F. utrzyma zatrudnienie, które przynosi środki utrzymania dla dziecka B. F. oraz jej [...] męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie osią sporu jest to, czy M. F. jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego jako osoba rzeczywiście sprawująca opiekę nad niepełnosprawną babcią K. P.. Zagadnienie to wiąże się z ustaleniami dotyczącymi obarczenia członków rodziny skarżącej obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do których odsyła ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zaznaczyć należy, że art. 16a ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Z art. 617 § 1 K.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym jeszcze na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., ale nadal w pełni aktualnym i adekwatnym do także do instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego, podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (odpowiednio: specjalny zasiłek opiekuńczy) wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności – gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest bowiem świadczeniem przeznaczonym wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12,ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 69, orzeczenia. nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest wnuczką wymagającej opieki K. P., która ma córkę, a więc osobę zobowiązaną w bliższej, niż skarżąca, kolejności w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy córka K. P. – B. F. nie sprawuje opieki nad matką, gdyż pracuje zawodowo. W rodzinie uzgodniono bowiem, że to właśnie B. F. ze swych dochodów będzie utrzymywała jej członków (zob. protokół rozprawy sądowej z dnia 20 czerwca 2018 r. – k. 18 akt sądowych). Z powyższego wynika, iż nie zachodzą żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające córce K. P. spełnienia ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem K. P. ciąży w pierwszej kolejności na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 K.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten – wymagany w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. – ciążyłby na skarżącej jako wnuczce zobowiązanej do alimentacji względem babci, dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 in fine K.r.o.). Już ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się pozostałych przesłanek. W kontekście powyższych rozważań za niewystarczające należy uznać argumenty skargi odwołujące się do sytuacji faktycznej w rodzinie M. F. i przyjęcia przez jej członków, że to właśnie ona będzie sprawować opiekę nad babcią. Sąd podkreśla na marginesie, że z perspektywy pozaprawnej ze zrozumieniem przyjmuje wyjaśnienia skarżącej. Zdaje sobie bowiem sprawę, że rodzina najpewniej optuje za utrzymaniem zatrudnienia B. F. jako gwarantującego utrzymanie i nie chciałaby podjąć ryzyka, aby osoba ta z rezygnowała zatrudnienia na rzecz opieki nad K. P.. Wbrew oczekiwaniom taki podział ról w rodzinie nie pozwala jednak na przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego M. F. jako wnuczce osoby niepełnosprawnej, a to ze względu na jednoznacznie brzmiące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracji obu instancji odpowiadają prawu, prawidłowo bowiem ustalono, że nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec jej babci. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oddalił skargę.