II SA/Po 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi U. G., R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2007 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki I. oddala skargę R. G., II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] 2007 roku Nr [...], III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/B. Drzazga Pismem sporządzonym [...].2007 r. P. W. zwrócił się do Burmistrza Miasta L. o podjęcie przewidzianych prawem działań w związku z naruszaniem prawa miejscowego tj. uchwały nr XL/184/97 Rady Miejskiej L. z dnia 05.06.1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L. – Centrum" (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego Nr 14, poz.99). Wnioskodawca wniósł o podjęcie działań w celu "wyjaśnienia i uporządkowania" działalności gospodarczej prowadzonej na działce nr [...] położonej w L., przy ul. O. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...].2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) nakazał U. G. – właścicielce działki – przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Burmistrz wyjaśnił, że w toku postępowania przeprowadzono kontrolę nieruchomości położonej przy ul. O. w L. W wyniku kontroli stwierdzono, że na terenie działki prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na wypożyczaniu i naprawie przyczep oraz sprzedaży części samochodowych. Właścicielem firmy jest P. B.. W wyniku oględzin na terenie nieruchomości stwierdzono składowanie bezpośrednio na ziemi zużytych, licznych części samochodowych, karoserii oraz wraków samochodowych, w związku z czym właściciela firmy zobowiązano do uprzątnięcia nieruchomości w zakreślonym terminie. Burmistrz wyjaśnił, że działalność prowadzona pod Firmą Handlowo-Usługową "A" B. P. wpisana została do ewidencji działalności gospodarczej [...].2002 r. (k.11 akt adm.). W tym czasie na danym terenie istniał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "L. – Centrum", a w myśl jego zapisów sporna działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji wniósł P. B. (k.4 akt adm.) oraz U. G. (k. 1 akt adm.). Oboje odwołujący wyjaśnili, że w październiku 2002 r. podpisali umowę dzierżawy działki nr [...] położonej przy ul. O. w L. i od tego czasu prowadzona jest na niej działalność gospodarcza. Prowadzone usługi są nieuciążliwe. Odwołujący wnieśli o wyrażenie zgody na korzystanie z przyległego budynku gospodarczego (znajdującego się na przedmiotowej działce) z przeznaczeniem na składowanie drobnych części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L.. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że na przedmiotowej działce składowane są materiały związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren ten przeznaczony jest, bowiem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki orzeczenia w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wnieśli U. G. i R. G. oraz P. B.. Skarżący zażądali zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji pozwalającej na składowanie w przyległym terenie, na regałach części samochodowych. Podkreślono, że firma prowadzi działalność od [...] lat dając miejsce pracy mężowi skarżącej. W skardze oświadczono też, że na regałach w terenie są składowane części suche, które nie wpływają szkodliwie na środowisko, nie będzie też odpadów niebezpiecznych, dla których musiałaby być prowadzona gospodarka odpadami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] 2008r. R. G. wywiódł, że jest zatrudniony w firmie prowadzonej przez P. B. na terenie posesji swojej żony w L. przy ul. O. Postanowieniem z dnia 16.04.2009 r. sygn. II SA/Po 246/08 (k.161) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) odrzucił skargę P. B. Postanowienie to stało się prawomocne [...].2009 r. Na rozprawie dnia [...] 2009r. skarżący U. G., R. G. wnieśli i wywiedli jak w skargach. Podkreślili, iż wyłącznym właścicielem działki nr [...] jest U. G.. Uczestnik postępowania P. W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, a zatem rozpoznając sprawę nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznych. Kontrolując legalność działania organów administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ppsa. Mając na uwadze powyższą regułę w pierwszej kolejności zbadać należało legitymację skargową R. G.. Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. O "interesie prawnym" w rozumieniu tego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 19.02.2009 r., sygn. II OZ 157/09). Podsumowując, interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonej czynności (wyrok z 22.01.2009 r., sygn. II SA/Łd 645/08). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny zasadności nałożonego na U. G. (właścicielkę działki) nakazu zmiany sposobu jej zagospodarowania. Nakaz ten wydano w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 upzp przewidujący dwa rodzaje sankcji za dokonanie zmian zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Adresatem nakazu o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp może być właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej tym nakazem. R. G. nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej przy ul. O. w L.. Brak również innej normy prawnej przewidującej, w ustalonym stanie faktycznym możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonej czynności, w odniesieniu do podmiotu związanego umową o pracę z dzierżawcą takiej nieruchomości. W świetle obowiązującej regulacji brak więc podstaw do przyjęcia, że jako podmiot zatrudniony przez właściciela firmy prowadzącej działalność gospodarczą na cudzej działce R. G. legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi na decyzję nakazującą właścicielce tej działki przywrócenie poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. Z tej też przyczyny skarga R. G. podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa, o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi U. G. wskazać należy, że zasługiwała ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesiono w skardze, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 upzp, w myśl którego w przypadku zmiany zagospodarowania terenu (...) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy burmistrz może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że U. G. jest właścicielką działki nr [...] położonej przy ul. O. w L., na której P. B. prowadzi swoją działalność gospodarczą. Bezspornym również jest, iż w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji dla obszaru objętego kwestionowaną decyzją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "L.-Centrum". Przedmiotem sporu pozostaje ocena legalności nakazu zmiany sposobu zagospodarowania działki. Z woli ustawodawcy zadanie polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej jest na terenie gminy realizowane przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala przeznaczenia terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zagospodarowanie terenu nieruchomości winno być, więc zgodnie z zapisami obowiązującego planu. Natomiast w razie braku planu właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest na wniosek zainteresowanego podmiotu wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od tej reguły ustawodawca przewidział wprawdzie pewne wyjątki – przypadki wydawania alternatywnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wyłączenia określone w art. 50 ust. 2 upzp oraz jednorazowe, tymczasowe zmiany zagospodarowania terenu trwające do roku i nie polegające na prowadzeniu robót budowlanych – jednak o żadnym z tych wyjątków nie możemy mówić na gruncie rozpoznawanej sprawy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz., C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 470). Właśnie decyzyjną zmianę zagospodarowania terenu nie wymagającą pozwolenia na budowę, z wyłączeniem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku uregulowano w art. 59 ust. 2 upzp. W razie braku planu przy jednoczesnej potrzebie dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje właśnie wydawanie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy (art. 59 upzp). Sankcje za niedopełnienie obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone zostały w art. 59 ust. 3 upzp. Podkreślić jednak należy, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. W konsekwencji, również nałożenie sankcji o których mowa w art. 59 ust. 3 upzp dopuszczalne jest tylko przy braku obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustalenie istnienia takiego planu na terenie objętym zmianą sposobu zagospodarowania wyłącza zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji działając na podstawie art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 upzp uznały, że okolicznością uzasadniającą nałożenie na skarżącą kwestionowanego nakazu jest "wykorzystywanie nieruchomości w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W myśl, bowiem § 14 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XL/184/97 Rady Miejskiej L. z dnia 05.06.1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L. – Centrum", działka skarżącej położona jest na obszarze stanowiącym tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, oznaczonym symbolem MN2. Tymczasem, właśnie ta okoliczność de facto wyłączała w niniejszej sprawie możliwość orzekania na podstawie art. 59 upzp. Dyspozycją omawianego przepisu objęto, bowiem wyłącznie zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania na terenie, na którym położona jest taka działka. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych unormowań na okoliczność zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi podkreślić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Bez wpływu, bowiem na ocenę zasadności orzeczonego nakazu pozostają argumenty dotyczące zlokalizowania na spornej działce działalności gospodarczej stanowiącej źródło utrzymania małżonka skarżącej, a także deklaracja, że prowadzenie tej działalności nie będzie skutkowało wytwarzaniem niebezpiecznych odpadów. O zasadności skargi nie przesądziły też argumenty o podjęciu kroków w celu naniesienia poprawek do istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego "L.-Centrum". Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza wydane zostały z naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. Z tego też względu zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji Kolegium i decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Z tych przyczyn skarga U. G. zasługiwała na uwzględnienie, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w pkt II sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga