II SA/Po 250/21

Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr GOPS [...]/2020. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], art.1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania E. C. (dalej też jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Do wniosku załączono oświadczenie o rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na przesłankę z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111 dalej u.ś.r.). Organ wskazał, że niepełnosprawność podopiecznej istnieje od 70 roku życia, a więc z przekroczeniem terminu wskazanego w ww. przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2020 r Nr [...] po odwołaniu Pani E. C. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Pani E. C. z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że: Pani M. S. posiada ważne orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym - bezterminowe. Córka Pani S. Pani E. C. nie podejmuje pracy zarobkowej z powodu bardzo złego stanu zdrowia matki. Pani E. C. sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Niepełnosprawność Pani M. S. powstała w 70 roku życia. Zgodnie z art. 23 ust 4aa u.ś.r. fakt opieki Pani E. C. nad matką M. S. został potwierdzony przeprowadzonym przez pracownika socjalnego wywiadem środowiskowym w miejscu zamieszkania rodziny. Pani E. C. jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad matką Panią S. , ponadto ww. wspólnie zamieszkują. Wskazanymi przez Wójta powodami odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. były: moment powstania niepełnosprawności u matki oraz okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust.5 pkt. 1b E. C. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. W odwołaniu od ww. decyzji E. C. podkreśliła, że oświadczyła iż zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna ale gdy będzie maiła przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Podała że opiekuje się swoją niepełnosprawną matką, co potwierdził wywiad środowiskowy. Zwróciła uwagę, ze Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się na różnicowanie osób niepełnosprawnych z uwagi na moment powstania niepełnosprawności. Opisaną we wstępie decyzją SKO w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust.5 pkt. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do, między innymi, zasiłku dla opiekuna, o którym mowa jest w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017r. poz.2092, dalej u.z.o.). Zdaniem SKO skarżąca nie złożyła jednoznacznego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Alternatywne zawnioskowanie, w którym uzależnia wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest tożsame z wnioskiem o uchylenie decyzji w tym zakresie. Mając to na uwadze Kolegium uznało odwołanie za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. C. podała, że nie zgadza się z decyzjami organów obu instancji i wnosi o ich uchylenie. Skarżąca wskazała, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona zakresowym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wskazała również, że okoliczność uzyskiwania przez nią zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ma ona prawo wyboru świadczenia korzystniejszego . Nieprawidłowe jest stanowisko organu, że powinna zrezygnować wcześniej z ww. zasiłku aby móc ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 w tekście jako "u.ś.r.".) W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić jednak należy, że wskazany w treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wymóg uzależniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności w określonym terminie nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem w tym zakresie został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak było więc podstaw do powołania się przez organ I instancji, jako jedną z podstaw odmowy, na przesłankę z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., nawet jeśli przepis ten nie został wyeliminowany z porządku prawnego. Dodać trzeba, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Kolegium odmiennie niż w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] nie zwróciło organowi I instancji uwagi na to, że nieprawidłowo zastosowało tę podstawę do odmowy wnioskowanego świadczenia. W tym więc zakresie stanowisko skarżącej było słuszne i zasługiwało na aprobatę. W zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się wyłącznie do drugiej z podstaw odmowy przyznania E. C. świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu II instancji, jak i Wójta, fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd tego stanowiska nie podziela a to z następujących względów. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1297). Natomiast z dyspozycji art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasiłku dla opiekuna, osobie uprawnionej przysługuje wybrane przez nią jedno z tych świadczeń, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z dokumentów zgromadzonych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2020 roku wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej ma 92 lata, jest osobą leżącą, całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na swój stan zdrowia wymaga ona całodobowej opieki i pomocy przy podstawowych czynnościach życiowych takich jak utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, poruszanie się oraz przygotowanie i podawanie posiłków, leków. Opiekę nad matką sprawuje mieszkająca wspólnie z nią skarżąca, która na mocy art. 128 i art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest zobowiązana do dostarczania środków utrzymania matce. W związku z tym, że M. S. wymaga stałej opieki, skarżąca wykonuje przy niej wszystkie wymienione wyżej czynności opiekuńcze. Skarżąca oświadczyła przy tym, że z uwagi na konieczność opieki nie podejmuje zatrudnienia. Tym samym spełnia ona wymagania określone w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie podkreślić należy, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr COPS [...]/2014, zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr GOPS [...]/2018 skarżącej przyznano zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca oświadczyła, że od momentu jego przyznania rezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Wobec tego wskazać trzeba, że sam fakt otrzymywania zasiłku dla opiekuna nie oznacza automatycznie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z uwagi na spełnienie przez skarżącą wymogów z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i jednoczesne pobieranie przez nią zasiłku dla opiekuna przysługiwało jej prawo do wyboru świadczenia korzystniejszego zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. Skarżąca takiego wyboru dokonała. Skarżąca miała więc prawo oczekiwać od organów administracji publicznej zajmujących się rozpoznaniem jej wniosku, aby te podjęły działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia zamiast przyjęcia, że dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca stronie zasiłek dla opiekuna, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. W ocenie Sądu zbyt daleko idące jest oczekiwanie organu, aby wnioskodawca w niniejszej sprawie najpierw wniósł o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a dopiero po wydaniu takiej decyzji wnioskował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wiedząc, czy zostanie ono przyznane i tym samym pozbawiając się de facto jedynego źródła przychodu. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń nie została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Z przesłanych do Sądu akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca spełniała warunki wskazane w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wyraźnie dokonała wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego korzystniejszego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane decyzją wcześniejszą. Stanowisko odmowne organów obu instancji było więc błędne. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak refleksji ze strony organów administracji publicznej nad możliwością realizacji przez stronę prawa do wyboru świadczenia korzystniejszego doprowadził do naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej organy administracji publicznej uwzględnią stanowisko Sądu w kwestii przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna, dokonując wyboru procesowej formy załatwienia sprawy umożliwiającej skarżącej realizację wyboru świadczenia, mając na względzie dyspozycję art. 35 k.p.a. zobowiązującego do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Organy procesowe uwzględnią również stanowisko Sądu w zakresie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o środkach rodzinnych. Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] naruszają art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 b oraz art. 17 ust. 1 b u.ś.r. oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.