II SA/Po 254/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2015r., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. "a" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823) odmówił przyznania p. G. L. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie [...] zł. Powyższa decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 04 czerwca 2013r. (sygn. akt II SA/Po 506/13), decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2013r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2012r. w przedmiocie odmowy przyznania p. G. L. zasiłku celowego na opłacenie kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie - będąc związane wskazaniami Sądu - decyzją z dnia [...] września 2013r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2012r. Organ II instancji, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013r. wskazał w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013r., że organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. z naruszeniem przepisów procesowych - art. 7 do 9 K.p.a., art. 77 do 78 K.p.a., art. 80 do 81 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. oraz z naruszeniem przepisów materialnoprawnych - art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Uchylenie decyzji Prezydenta Miasta - zgodnie ze stanowiskiem Sądu - nastąpiło z uwagi na następujące uchybienia : 1. Brak ustaleń w zakresie czy p. G. L. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, 2. Brak dokumentów związanych z leczeniem Strony postępowania w gabinetach stomatologicznych oraz wskazujących na ewentualne koszty leczenia w zakresie nie objętym refundacją Narodowego Funduszu Zdrowia, 3. Brak potwierdzenia aktywności organów w wyjaśnieniu sytuacji zdrowotnej związanej z koniecznością leczenia się p. G.L. w gabinetach stomatologicznych, 4. Brak ustaleń organów orzekających w zakresie czy usługi stomatologiczne nierefundowane przez NFZ - o charakterze ponadstandardowym - są niezbędne dla Wnioskodawczym z uwagi na jej stan zdrowia (świadczenie takie winno mieć w świetle art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej cechy niezbędnej potrzeby bytowej, to jest gdy nie jest możliwe świadczenie takich usług stomatologicznych, jako refundowanych). Kolegium w treści uzasadnienia decyzji z dnia 12 września 2013r. odwołało się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA 141/99 z dnia 28 maja 1999r. (Lex nr 47400) wskazującego, iż zasiłek celowy może być przyznany na porycie kosztów leczenia w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, jeżeli leczenie takie stanowi niezbędną potrzebę życiową ubiegającej się o pomoc osoby. W tym stanie organ II instancji na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] września 2015r., działając zgodnie z zaleceniami Sądu podniesionymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2013r., wskazanymi także w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] września 2013r. oraz wnioskiem p. G. L. z dnia 28 lipca 2015r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 6, art.8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. " a" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823) ponownie odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że wydał powyższą decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Istotnym elementem tego postępowania była aktualizacja wywiadu środowiskowego przeprowadzona w dniu 7 sierpnia 2015r. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nigdzie nie pracuje. Dochodem Strony postępowania w czerwcu 2015r. - to jest miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - był zasiłek okresowy w kwocie miesięcznej [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł - łączny dochód wynosił zatem [...] zł i jest równy kryterium dochodowemu wskazanemu w treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Od dnia 1 października 2015r. organ podniósł kwotę wypłacanego zasiłku okresowego do kwoty [...] zł. Dla dokonania niezbędnych ustaleń organ uzyskał od Centrum Klinik Stomatologicznych wyjaśnienie, że wnioskodawczyni zwracała się wielokrotnie o udzielenie usług stomatologicznych, a od grudnia 2014r. nie podejmowała leczenia, korzystając tylko z konsultacji (chirurgicznej i protetycznej) oraz diagnostyki. Centrum wskazało, że p. G. L. nie wyraziła zgody na leczenie w ramach NFZ polegającym na ekstrakcji zębów Nr 43 i 46, na konieczność wykonania zdjęcia patomorfologicznego oraz na usunięcie złogów nazębnych. Poinformowano p. L., że odraczanie powyższych zabiegów może mieć negatywny wpływ na ogólny stan zdrowia Wnioskodawczyni. Nadto podczas diagnostyki wykonanej w Centrum, nie stwierdzono u p. G. L. ostrego stanu zapalnego w jamie ustnej. Koszty leczenia stomatologicznego, które miałyby pozytywny wpływ na stan zdrowia p. L. - lecz nie są konieczne by zapobiec istotnemu pogorszeniu stanu zdrowia Wnioskodawczyni - ustalono w ramach konsultacji protetycznej przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2015r. na łączną kwotę [...] zł. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 września 2015r. wskazał, iż pokrycie kosztów leczenia stanowi w świetle art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, niezbędną potrzebę bytową, co jednak nie oznacza, iż organ pomocy ma obowiązek porycia kosztów leczenia o charakterze wybitnie ponadstandardowym zwłaszcza, że nie są to zabiegi, bez wykonania których zagrożone jest zdrowie p. G. L. Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 września 2015r. wskazał, iż Wnioskodawczyni posiada ubezpieczenie zdrowotne (decyzja z dnia [...] sierpnia 2015r. - do dnia 9 listopada 2015r. oraz decyzja z dnia [...] listopada 2015r.- do dnia 7 lutego 2016r.), które gwarantuje Stronie postępowania nieodpłatne przeprowadzenie niezbędnych zabiegów stomatologicznych. Poza tym organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zabezpieczać wszystkich nawet uzasadnionych potrzeb bytowych Strony postępowania. Ponadto, organ I instancji zwrócił uwagę, że pomoc finansowa w formie zasiłku celowego może, lecz nie musi być przyznana Wnioskodawczyni (uznanie administracyjne), gdyż zaspokajanie każdej potrzeby w każdym wymiarze byłoby sprzeczne z podstawowymi zadaniami pomocy społecznej wskazanymi w art. 2 do art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która prowadzi do zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych - w ograniczonym zakresie - które one same nie są w stanie zabezpieczyć. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, iż "zabezpiecza na swym terenie działania potrzeby wielu osób, mając na to ograniczone zasoby finansowe. Nie może zatem pokrywać kosztów leczenia o charakterze ponadstandardowym - koszty leczenia stomatologicznego wskazane we wniosku z dnia 28 lipca 2015r. przez p. G. L. - zwłaszcza, jeśli ich brak wykonania nie powoduje zagrożenia w sposób istotny dla stanu zdrowia Strony postępowania. Ponadto organ I instancji w piśmie z dnia 20 stycznia 2016r. wyliczył szeroką pomoc, którą świadczy Wnioskodawczyni zaspokajając podstawowe potrzeby bytowe (żywność, opłacenie części czynszu, rachunków za prąd i gaz, leki) w zgodzie z potrzebami p. L. oraz z własnymi możliwościami. Organ wyliczył, że tylko w okresie od dnia 1 lipca 2015r. do dnia 16 stycznia 2016r. pomoc finansowa dla p. G. L. wynosiła łącznie [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta p. G. L. stwierdziła, że jest ona dla niej krzywdząca, gdyż nie uwzględnia faktu, iż leczenie zaawansowanej choroby jest możliwe i skuteczne, tylko poprzez wykonanie odpłatnych zabiegów stomatologicznych w kwotach wskazanych w piśmie Uniwersyteckiego Centrum Stomatologicznego z dnia 13 lipca 2015r. W tym stanie, utrzymując się tylko ze środków przyznawanych przez pomoc społeczną (zasiłki celowe na żywność, zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia) nie jest w stanie ponieść wskazanych we wniosku kosztów leczenia stomatologicznego, niezbędnych dla ratowania swego zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2016r. na podstawie art. 2, art. 3, art. 7 pkt 4 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 162) oraz § 1 pkt 1 lit. " a" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy po szczegółowej analizie akt sprawy oraz treści odwołania strony uznał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2015r. w tym stanie faktycznym i prawnym nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, iż rozstrzygając odwołanie p. G. L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2015r., wziął pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji przez organ II instancji - to jest w dniu 05 marca 2013r., a nie w dniu złożenia wniosku przez stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzięło także pod uwagę zakres pomocy materialnej świadczony przez organ I instancji na rzecz strony postępowania, co niewątpliwie może mieć znaczenie dla możliwości przyznania skarżącej żądanej przez nią pomocy finansowej. W ocenie organu odwoławczego sytuacja faktyczna i prawna w jakiej znalazła się odwołująca się po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2015r. zmieniła się i to na korzyść Strony postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż w szczególności zmieniała się - od dnia 01 października 2015r. - wysokość zasiłku okresowego z kwoty [...] zł na [...] zł. Skoro zatem dochód odwołującej się - prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe - przekraczał lub był równy dochodowi progowemu (w dniu wydania decyzji przez organ I instancji) - określonemu na podstawie art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej ([...] zł) to nie jest możliwe przyznanie wnioskodawczyni zasiłku celowego - na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej - na wnioskowany przez nią cel i to bez względu na wagę tego celu. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z postanowieniami art. 2 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc finansowa lub rzeczowa z pomocy społecznej jest udzielana osobom albo rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji życiowej i nie są w stanie własnymi dążeniami oraz silami przezwyciężyć takiego stanu. Nie jest jednak zadaniem pomocy społecznej udzielanie pomocy w zakresie wszystkich zgłaszanych potrzeb przez Stronę postępowania. Pani G. L. pomimo szerokiego zakresu i formy udzielanej pomocy finansowej na różne cele nie podejmuje skutecznej aktywności w poprawie swej sytuacji bytowej - czy to poprzez podjęcie zatrudnienia - czy to przez podjęcie innej formy aktywności - działalność gospodarcza, czy też uczestnictwo w pracach publicznych. Nie jest możliwe by organy pomocy społecznej wyręczały stronę postępowania w przezwyciężaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Zatem przyznanie w niniejszej sprawie wnioskowanej przez p. G.L. pomocy finansowej byłoby sprzeczne nie tylko z postanowieniami art. 8 ust. l pkt 1, art. 41 ustawy o pomocy społecznej, lecz także z podstawowymi zasadami pomocy społecznej wskazanymi w treści art. 2 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Kolegium z [...] stycznia 2016r. wniosła G. L. domagając się jej uchylenia i wypłaty zasiłku na leczenie stomatologiczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na uzasadnienie swojej decyzji podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r., poz. 930 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej można przyznać zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów związanych z kupnem żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z kolei wedle art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera te podmioty w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, przez co umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Działania podejmowane przez nią zmierzać mają jednocześnie do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 tejże ustawy). Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie jej w ramach zasiłku celowego kwoty [...] zł. celem sfinansowania leczenia stomatologicznego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 04 czerwca 2013r., organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że G. L. jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymującą się z zasiłku okresowego w kwocie [...] zł oraz z dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł, bezrobotną oraz cierpiącą na zaawansowaną chorobę zębów. Organ pomocy społecznej w okresie od lipca 2015r. do stycznia 2016r. udzieliły skarżącej szerokiej pomocy finansowej w kwocie [...] zł. Organy pomocy społecznej, ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, ustaliły że skarżąca objęta jest ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanych ze środków publicznych NFZ. Aktualnie poddaje się tylko konsultacjom stomatologicznym oraz takiej diagnostyce. Nie korzysta z leczenia stomatologicznego. Natomiast odmawia przeprowadzenia jakichkolwiek zabiegów chirurgicznych szczęki, czy samych zębów (zalecanej ekstrakcji zębów Nr 36 i 46 oraz wykonania zdjęcia patomorfologicznemu), co mogłoby być sfinansowane ze środków publicznej służby zdrowia (w ramach NFZ). Organy przy tym ustaliły, że brak ekstrakcji zębów - na co nie zgadza się skarżąca - powoduje rozszerzanie się choroby przyzębia. Długotrwałe odraczanie tych zabiegów może mieć wpływ na ogólny stan jej zdrowia. Co istotne, organy ustaliły, że u skarżącej nie stwierdzono stanu zapalnego wymagającego natychmiastowej pomocy stomatologicznej. Z materiału dowodowego wynika także, iż wykonanie uzupełnień braków zębowych jest zbyt małe by mogło być finansowane ze środków publicznych, przy czym wykonanie tych uzupełnień z pewnością byłoby korzystne, ale nie stwierdzono by było niezbędne i konieczne (k. 31 akt adm. I inst.). Służyłoby poprawie możliwości poprawnego gryzienia i rozdrabniania pokarmów. Wobec powyższego słusznie uznały organy administracji, że brak zatem wskazań do natychmiastowego leczenia, co mogłoby uzasadniać przyznanie pomocy finansowej na wymagane leczenie stomatologiczne chociażby w części. Należy podkreślić, że organy również ustaliły, że pobyt skarżącej w szpitalu, na co się powoływała, nie był związany z chorobą zębów. Nadto słusznie zauważają organy, że jednorazowa pomoc finansowa dla skarżącej w kwocie [...] zł w istotny sposób przekracza możliwości finansowe organów pomocy społecznej, pochodzące ze środków publicznych i w ramach określonego budżetu. Powyższe okoliczności sprawy uniemożliwiły, zatem organom administracji pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Istotą pomocy społecznej jest bowiem pomoc obywatelom w szczególnie dla nich trudnej sytuacji życiowej. Wsparcie to nie ma jednak bynajmniej charakteru obligatoryjnego, lecz zależy od uznania administracyjnego. Należy nadto zauważyć, że korzystanie z pomocy społecznej powinno nastąpić dopiero wtedy, gdy nie istnieją inne możliwości zaspokojenia określonej potrzeby. Ustalone przez organy potrzeby leczenia stomatologicznego zgłoszone przez skarżącą nie mają charakteru nagłych i wykraczają poza minimum świadczeń gwarantowanych i z tej racji nie zasługują na pomoc finansową. Jakkolwiek możliwe jest sfinansowanie ze środków NFZ zalecanych zabiegów, na które skarżąca konsekwentnie i od dłuższego czasu nie zgadza się. W ocenie Sądu, ponadstandardowe świadczenia, których domaga się skarżąca w postaci mostów, protezy szkieletowej, czy implantoprotetyki nie mogą być uznane za niezbędną potrzebę bytową, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe procedury stomatologiczne nie są refundowane przez NFZ i są pełnopłatne (k. 31 akt adm. I inst.). Jednocześnie, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły ram uznania administracyjnego. Orzecznictwo podkreśla niezmiennie, iż przyznanie bądź odmowa przyznania określonego świadczenia pomocy społecznej nie może mieć charakteru dowolnego, lecz powinno znajdować odzwierciedlenie w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego i starannym wyjaśnieniu przesłanek danego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2007 roku, sygn. akt I OSK 1857/06). Z akt sprawy wynika, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżone decyzje w sposób dostateczny wyjaśniają motywy, jakimi kierowały się organy administracji publicznej. Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy, Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł podstaw do wzruszenia ani zaskarżonej decyzji, ani decyzji jej poprzedzającej. Decyzje organów obu instancji odpowiadają bowiem prawu. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 i art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) Sąd skargę oddalił i orzekł, jak w wyroku.