II SA/Po 254/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi H. G., M. K. , I. M. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) zaskarżonym postanowieniem z [...] 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. G., M. K.ühn i I. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (PINB) z [...] 2018 r. nr [...] znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 1992 r. nr [...] o nałożeniu obowiązku doprowadzenia rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z [...] 1992 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. decyzją z [...] 1992 r. Prezydent Miasta P. nałożył na M. G., A. G. i H. G. obowiązek doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z ww. pozwoleniem na budowę. Pismem z 16 lipca 2018 r. H. G., M. K.ühn i I. M. wnieśli o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji. Postanowieniem z [...] 2018 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem wskazując, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca tę samą sprawę administracyjną – decyzja PINB z [...] 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 1992 r. Organ wyjaśnił, że wskutek odwołania WWINB decyzją z [...] 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 853/16 oddalił skargę na powyższą decyzję WWINB. Tym samym sprawa stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji w trybie art. 162 k.p.a. została ostatecznie rozstrzygnięta. Zdaniem PINB, skoro wniosek z 16 lipca 2018 r., złożony ponownie przez H. G., zawiera to samo żądanie i uzasadnienie co uprzedni wniosek z 21 marca 2016 r., zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. G., M. K.ühn i I. M. zarzucili PINB naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 162 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, brak wszechstronnego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji błąd polegający na niewszczęciu postępowania, mimo istnienia ustawowych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji będącej przedmiotem wniosku. Podnieśli, że składając wniosek w tej sprawie wskazali na nowe okoliczności – prace nad nowym poddaszem wybudowanym po uprzedniej rozbiórce dotychczasowego (o powierzchni znacznie większej niż dotychczasowe) przeprowadzono zgodnie z projektem uzgodnionym z kierownikiem Wydziału Urbanistyki i Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta P.. Dowodzi to zdaniem wnioskodawców, że dotychczasowe poddasze rozebrano, następnie zaś ponownie wybudowano za zgodą i we współpracy z organem. Nową okolicznością jest też pismo Urzędu Miasta P. z 23 grudnia 1992 r. wyrażające zgodę na prolongatę terminu wykonania przebudowy dachu przedmiotowego budynku do 30 marca 1993 r. ze względu na potrzebę zabezpieczenia budynku przez wpływami atmosferycznymi w okresie zimy. Kolejną nową okolicznością jest pismo z 15 września 1993 r. kierowane przez wnioskodawcę do Urzędu Miasta o wydanie pozwolenia na nadbudowę poddasza wg złożonej dokumentacji projektowej. Wskazano w nim, że w lutym 1992 r. dokonano rozbiórki poddasza. Dalej H. G. wyjaśnił okoliczności rozbiórki poddasza w lutym 1993 r. Kończąc wskazał, że poddasze zostało rozebrane, a następnie ponownie wybudowane. Nowe poddasze ma zupełnie inną konstrukcję, jest większe od poprzedniego (48m2 pierwotnie, obecnie 60 m2), co znalazło potwierdzenie w oczywistych wielu dowodach. WWINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie przywołał okoliczność uprzedniej odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji i zaznaczył, że zarówno w 2016 r., jak i obecnie wnioskodawca wskazał jako podstawę prawną żądania art. 162 § 1 k.p.a. nie podając jednoznacznie, czy dotyczy przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1, czy z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem WWINB niewątpliwie w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiająca stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, gdyż w decyzji z 1992 r. nie wskazano warunku, który winien zostać dopełniony przez stronę. Tylko więc przesłanka zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. mogła być rozpatrywana przez organy w 2016 r. i obecnie. Skoro wydana została ostateczna decyzja o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji z 1992 r. na skutek wniosku z 2016r., ziściła się przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. powstania uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek H. G. (złożonego we własnym imieniu i w imieniu córek - M. K.ühn i I. M.) w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 1992 r. H. G., M. K.ühn i I. M. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wymienione na wstępie postanowienie WWINB podnieśli zarzuty tożsame do przedstawionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, w szczególności przywołując nowe okoliczności nie wskazane uprzednio we wniosku z 2016 r. o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji z 1992 r. W odpowiedzi Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie sądowej 28 sierpnia 2019 r. skarżący podkreślił, że to on zlecił fachowcom prowadzenie robót budowlanych, bo sam się na tym nie znał i nie wie dlaczego ma ponosić odpowiedzialność za nieprawidłowo wykonane roboty budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako bezzasadną należało oddalić. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie WWINB z [...] 2019 r. i poprzedzające je postanowienie PINB z [...] 2018 r. zostały wydane zgodnie z prawem. Spór pomiędzy organami orzekającymi w niniejszej sprawie a skarżącymi sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy te same osoby już wcześniej wniosły o to samo i organy rozstrzygnęły sprawę decyzją ostateczną. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Pierwszą z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2017 r., IV SA/Gl 785/16, wyrok w WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1191/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 568-569). Innymi słowy przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość sprawy). Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, która musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz posiadać ten sam przedmiot, tj. podstawę prawną, podstawę faktyczną i treść żądania strony. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, dostępny j.w.). Wskazuje się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, dostępny j.w.). Wymaga podkreślenia fakt, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ocenie podlegała jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką była odmowa wszczęcia postępowania, poza zakresem tej sprawy pozostawało natomiast odniesienie się do zarzutów dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem skargi. Przechodząc do meritum sprawy zważyć należy, iż prawidłowo organy I i II instancji uznały, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB z [...] 2016 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 1992 r. o nałożeniu obowiązku doprowadzenia rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z [...] 1992 r. stanowi przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania wywołanego wnioskiem H. G., A. G. (zmarła [...].2018 r.), M. K. i I. M. z 16 lipca 2018 r. Wystarczające było w ocenie Sądu, że organy nadzoru budowlanego rozpatrując ponowny wniosek tych samych wnioskodawców, którzy uprzednio w 2016 r. wnieśli o stwierdzenie wygaśnięcia tej samej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 1992 r. stwierdziły, że w oparciu o tę samą podstawę prawną – art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją PINB z 28 czerwca 2016 r. Informacyjnie organy podały, by wykazać, że ww. decyzja PINB jest ostateczna, że WWINB, na skutek odwołania wnioskodawców, decyzją z [...] 2016 r. utrzymał ww. decyzję PINB w mocy. Celem wyjaśnienia Sąd pragnie podać, że powyższe decyzje na skutek skargi wnioskodawców poddane zostały kontroli legalności przez sądy administracyjne. Prawomocny wyrokiem z 25 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1810/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 853/16 w sprawie ze skargi H. G., A. G., M. K.ühn, I. M. na decyzję WWINB z [...] 2016 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 1992 r. Tak zatem w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, jak i tutejszy Sąd, w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja PINB z z 28 czerwca 2016 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 1992 r., co słusznie stało się oczywistym powodem, bez merytorycznego wglądu w sprawę, do odmowy wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. W tym stanie rzeczy, zważywszy, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie miały charakter ściśle procesowy Sad nie podzielił zarzutów skargi niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa , a także zarzutu naruszenia art. 162 § 1 k.p.a. Wobec oczywistych przeszkód wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., prawidłowo organy zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) uznał skargę za niezasadną i ją oddalił.