II SA/Po 259/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] znak [...] , II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (.) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego , III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. – (dalej PINB) nakazał L. P. rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku gospodarczo-garażowego. Jednakże na skutek odwołania W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. – (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane - nakazał L. P. rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku kontroli przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego ustalono, że w granicy z działką położoną przy ul. K. znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, osadzony na fundamentach. Obiekt pełni funkcję gospodarczo-garażową. Inwestor część fundamentu o długości [...]m wykonał w [...] r. Organ stanął na stanowisku, że z mocy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. PINB wskazał przy tym, że art. 29-31 Prawa Budowlanego nie wyłącza z tej ogólnej reguły wymogu uzyskania pozwolenia na budowę obiektów o funkcji gospodarczo-garażowej. Dlatego w zaistniałym na gruncie rozpoznawanej sprawy stanie faktycznym znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał przy tym, że fakt usytuowania spornego obiektu wyłącza możliwość zastosowania tzw. procedury legalizacyjnej. Budynek gospodarczo-garażowy nie spełnia, bowiem warunków wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, naruszając § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). W dalszej kolejności PINB ustalił, że dla nieruchomości na której zlokalizowany jest sporny obiekt nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Takie okoliczności w ocenie organu przesądziły o wyłączeniu procedury legalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ wydał swoją decyzję w oparciu o niekompletne dokumenty. Błędnie, w ocenie wnoszącego odwołanie, PINB przyjął, że sporny obiekt jest budynkiem. Objęty nakazem rozbiórki "blaszak" nie jest związany trawle z gruntem i "nie potrzebuje fundamentu by stać na ziemi i być użytkowany" Decyzją z dnia [...] r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy tok postępowania, podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji PINB, że nie istnieje możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, że sporny obiekt, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę został pobudowany samowolnie, na terenie nie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności przeprowadzonych robót budowlanych, decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący ponownie zakwestionował trafność ustaleń organów obu instancji, co do faktu, iż "blaszak" jest budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego. Również ocena co do lokalizacji spornego "blaszaka" wydana została bez uwzględnienia zróżnicowania terenu w bezpośrednim otoczeniu działki. Skarżący wyjaśnił też, że jedynie wzmocnił konstrukcję budynku gospodarczo-garażowego. Roboty polegały na rozbiórce blaszanej części obiektu i konserwacji podwyższenia, bowiem jest to lekka, nie związana trwale z gruntem konstrukcja. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wątpliwości skarżącego, wyjaśnić należy, fundamentalną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestię, dotyczącą wymogu uzyskania pozwolenia na budowę blaszanego budynku gospodarczo-garażowego. 1. W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że trafnie wskazały organy nadzoru budowlanego, iż o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie decyduje treść art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Ustawodawca dokonał w ustawie Prawo budowlane rozróżnienia pomiędzy budowami i robotami budowlanymi, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29), przedsięwzięciami wymagającymi zgłoszenia (art. 30) oraz inwestycjami, których realizacja musi zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, że zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie realizacji inwestycji budowlanych. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ustala się w oparciu o przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Sporny "blaszak" jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. "b" Prawa budowlanego. Posadowienie go nie wymagałoby, więc pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdyby spełniał on warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 - Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 07.11.2007 r., sygn. II OSK 1443/06). Tymczasem, w niniejszej sprawie okoliczności takich nie stwierdzono. Żadna, bowiem z przesłanek uzasadniających zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia), wymieniona w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, nie zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy. A w takich okolicznościach postawienie spornego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Stwierdzonego stanu rzeczy nie zmienia przy tym załączona do akt sądowych Opinia inż. A. Ś. (k. 88 akt sądowych) w sprawie tymczasowego charakteru "blaszaka" położonego na działce skarżącego. Z woli ustawodawcy, jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) w okresie dłuższym niż [...] dni, to budowa takiego obiektu również wymaga pozwolenia na budowę. Tymczasem, poza sporem pozostaje, że obiekt jest użytkowany zdecydowanie dłużej, a inwestor w stosownym czasie nie dokonał, ani zgłoszenia, ani też nie wniósł o pozwolenie na budowę spornego obiektu. W konsekwencji bez znaczenia dla obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę "blaszaka", w rozpoznawanej sprawie, pozostaje – podnoszona przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego, a następnie w skardze do sądu administracyjnego – kwestia związania obiektu z gruntem. Wśród przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, ustawodawca nie wskazał, bowiem kryterium związania obiektu z gruntem, stąd bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność osadzenia obiektu na wcześniej istniejących fundamentach. 2. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 Prawa budowlanego. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednak do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. Tymczasem, orzekające w niniejszej sprawie organy zaniechały przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przesądzając, że ustalone w sprawie fakty nie dają podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego, w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestor nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego decyzją o warunkach zabudowy. To stanowisko organów obu instancji należało uznać za błędne. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06, za niezgodny z Konstytucją RP został uznany przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Zgodnie ze wskazanym orzeczeniem organ winien nakazać skarżącemu, w ramach postępowania legalizacyjnego, przedłożenie aktualnie uzyskanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pominięcie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego było naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Procedura legalizacyjna samowoli budowlanej wymaga oprócz decyzji przesądzającej o zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym, sprawdzenia na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, czy budowa nie narusza przepisów – w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Winno to nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ta bowiem decyzja określi między innymi tzw. linię zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia w tym zakresie pozwolą organowi w niniejszym postępowaniu na przesądzenie, czy istniejąca lokalizacja obiektu gospodarczo-garażowego narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a w szczególności powołany przez skarżącego pkt 2 ust. 3 tego paragrafu. Przyjęcie przez organ w zaskarżonej decyzji, że w sprawie niniejszej nie jest możliwe zachowanie odległości o której mowa w art. 1 pkt 2 § 12, ze względu na rozmiary działki było przedwczesne. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi określać miejsca usytuowania obiektu, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce (por. uchwała z 25 listopada 1996r. NSA, sygn. akt OPK 22/96, Lex nr 29257; wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058). Zatem ewentualne naruszenie warunków techniczno-budowlanych nie tylko w zakresie usytuowania obiektu w granicy, lecz także innych określonych w powołanym, rozporządzeniu, będzie badał organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacyjnym. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym orzeczeniem z dnia 20 grudnia 2007r. Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 37/06. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane więc kierować się zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga MarK